II SA/Go 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXV/232/04 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. 1. Rada Miasta w dniu [...] maja 2004 r. podjęła uchwałę Nr XXV/232/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta. W § 5 ust. 1 tego aktu uchwalono, iż za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w zależności od kategorii drogi (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) oraz w zależności od celu (ogródki gastronomiczne, handel sezonowy i inne) w wysokości od 0,20 do 0,50 zł. Ponadto organ ustalił też stawkę opłaty za stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,kopertę" w wysokości 200 zł za miesiąc. W ust. 2 cytowanego paragrafu Rada uchwaliła, iż za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego polegającego na umieszczeniu scen, stołów i innych obiektów tymczasowych związanych z organizacją imprez miejskich o charakterze kulturalnym, rekreacyjnym i turystycznym, ustala się opłatę w wysokości 0,01% stawki określonej w ust. 1 w kolumnie 2 tabeli - ,,ogródki gastronomiczne". W kolejnym ust. 3 przyjęto, iż stawek opłat określonych w ust. 2 nie stosuje się do obiektów, które związane są z prowadzeniem działalności handlowej. W ust. 4 w/w paragrafu Rada uchwaliła, iż opłat, o których mowa w ust. 1 w kolumnie 5 tabeli - ,,stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,koperta" nie stosuje się na obszarach strefy płatnego parkowania funkcjonującej na podstawie uchwały Nr XVII/168/03 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie. 2. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając § 5 ust. 1 uchwały istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej ustawa o drogach publicznych) z uwagi na ustalenie, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego za zastrzeżone stanowisko postojowe tzw. ,,kopertę" ustala się w wysokości 200 zł za pojedyncze stanowisko za miesiąc, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcia pasa drogowego w sposób inny niż przewidziany w art. 40 ust. 4 i 8 ustawy o drogach publicznych tj. poprzez ustalenie stawki dziennej za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Wobec powyższego powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. w części obejmującej jej § 5 ust. 1. 3. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] lutego 2010r. reprezentujący organ pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania po podjęciu przez Radę Miasta uchwały uchylającej uchwałę w zakresie objętym skargą. Jednocześnie podał, iż na sesji w marcu 2010 r. pod głosowanie poddana zostanie uchwała zmieniająca zaskarżoną uchwałę w części objętej skargą. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował, iż projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę jest w trakcie przygotowywania, wnosząc jednocześnie o rozważenie przez Sąd możliwości odroczenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 5. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) - art. 40 ust. 7 i 8. Jednak organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. O ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. 6. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodny z prawem jedynie przepis § 5 ust. 1 uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta, w którym Rada Miasta ustaliła za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w zależności od kategorii drogi (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) oraz w zależności od celu (ogródki gastronomiczne, handel sezonowy i inne) w wysokości od 0,20 do 0,50 zł. Ponadto organ ustalił też stawkę opłaty za stanowisko postojowe, zastrzeżone - ,,kopertę" w wysokości 200 zł za miesiąc. 7. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych. Wedle art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z przepisu tego wywodzi się obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko kwestie nie mające charakteru zasadniczego, stanowiące jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny, mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002r. poz.13) oraz z dnia 9 lutego 1999r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz.4). 8. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4 – 6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. 9. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy § 5 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z wyżej opisanymi zasadami ustalania opłat. Wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają ustalenie wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Miasta jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w taki sposób, iż spowodowało to faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego. W konsekwencji w treść przepisów § 5 (ust. od 1 do 5) uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. nr XXV/232/04, w istotny sposób narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych. 9. Jeśli chodzi o zakres zaskarżenia wskazany w skardze Prokuratora sąd administracyjny nie był nim związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kluczowy element, który przesądza od niezgodności treści aktu prawa miejscowego z przywołanymi przepisami konstytucyjnymi oraz aktu ustawowego jest zawarty ust. 1 § 5. Jednakże zastosowanie pozostałych przepisów (ust. 2 do 4) tej jednostki redakcyjnej uchwały wymaga obowiązywania ust. 1, do którego się odwołują. Z tych względów derogacja ust.1 § 5 czyni bezprzedmiotowym treść pozostałych jego przepisów. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkiem nieważności objęto cały § 5 uchwały. Odnosząc się do kwestii zapowiedzi podjęcia nowej uchwały zawierającej nie eliminuje ona stanu naruszenia prawa przez uchwałę aktualnie obowiązującą. Nadto uchylenie aktu przez organ, który go wydał nie niweczy skutków stosowania wadliwego prawa do momentu jego zmiany. Moc taką ma jedynie orzeczenie stwierdzające jego nieważność (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, niepubl.).