II GSK 1243/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/11 w sprawie ze skargi Województwa Ł. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków pieniężnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Województwa Ł. kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1670/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...]; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. Stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji przyjął, że organy administracji obu instancji nie były uprawnione na podstawie art. 34 ust. 6b, art. 45 ust. 3a, 48 ust. 1 pkt 1, 49e ust. 1 i 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), art. 6 i 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o jej zmianie, jak też na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oaz art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych do nakazania zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych przyznanych i wypłaconych przez Samorząd Województwa [...]. Z tego też powodu na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało stwierdzić ich nieważność jako wydanych bez podstawy prawnej. Ocena powyższa jest następstwem złożenia oświadczenia przez [...] o rozwiązaniu umowy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. zawartej z [...] o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zadania polegającego na remoncie kapitalnym budynków nr 1 i 2 w obiektach tego Domu. Przeprowadzone przez PFRON kontrole realizacji zadania wykazały nieprawidłowości wydatkowania przez Samorząd Województwa [...] środków przekazanych a służących rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów w 2006 r. Nieprawidłowości te sprowadziły się do stwierdzenia o nieterminowym wykonywaniu zadań określonych w powyższej umowie. Potwierdzone zostało to protokołem pokontrolnym [...] z dnia [...] listopada 2006 r., przy stwierdzeniu jednoczesnym wykonania inwestycji w 20% i braku możliwości realizacji całości zadania w wyznaczonym terminie do [...] grudnia 2006 r. Brak wykonania umowy skutkował złożeniem oświadczenia o jej rozwiązaniu a następnie wezwaniem z dnia 16 marca 2007 r. do ich zwrotu. W dniu [...] grudnia 2010 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie. Powody powyższe były podstawą do uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przepis art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.) nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, to jest przed dniem 1 stycznia 2009 r. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy w trybie art. 188 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że sprawa zwrotu środków jest samodzielnym postępowaniem i powinna zakończyć się wydaniem decyzji i w związku z tym zastosowanie ma art. 49e powyższej ustawy. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. o sygn. V SA/Wa 1397/11. Charakter stosunku publicznoprawnego został przesądzony przez Sąd Apelacyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. o sygn. I Acz 882/10. Przyjęto także, że przedmiotowe dofinansowanie jest wydatkiem z budżetu państwa na rzecz konkretnych podmiotów i stanowi instytucję prawa publicznego. Zastosowanie w sprawie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do których obsyła przepis art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Oznacza to zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. W związku z tym, każde oświadczenie woli organu powinno być podjęte w formie decyzji administracyjnej. Brak wykonania umowy skutkuje zwrotem środków wraz z odsetkami. Potwierdzeniem nieprawidłowości jest pismo Zarządu Województwa Łódzkiego o rozwiązaniu umowy i wzywające do zwrotu środków finansowych. Obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych był nakaz ich zwrotu, otrzymanych w formie algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 maja 2003 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 808 ze zm.) zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy. Zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji wadliwy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania. Podał, że zarzuty są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego zarzut sprowadził do błędnego przyjęcia, że przepis art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, to jest przed dniem 1 stycznia 2009 r. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest tym, że istniały podstawy prawne do żądania zwrotu środków, a więc nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Przemawia za powyższym data wszczęcia postępowania administracyjnego, przekazanie tych środków w 2006 r. [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały wypłacone przez [...] w ramach umowy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o dofinansowanie ze środków Funduszu robót budowlanych, a także postanowienie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt I Acz 882/10 Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Wydziału Cywilnego zmieniające postanowienie Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 27 lipca 2010 r. i odrzucającego pozew z powództwa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie przeciwko Województwu [...] o zapłatę. Istotnie, powołany wyżej przepis art. 49e ust. 1 ustawy ustanawia tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu środków z Funduszu. Dodany został ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652) i wszedł w życie zgodnie z art. 10 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2009 r. Ustawa ta w art. 6 i 7 zawiera dwa rodzaje ograniczeń co do stosowania art. 49e, na które powołuje się kasator. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy, sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Powyższe oba przepisy intertemporalne należy mieć na względzie, domagając się zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy. Chodzi zatem o to, że oba te przepisy w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu. Wymagają zatem precyzyjnej wykładni w zakresie nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu tego przepisu, ale także co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "stosunek prawny" pojmuje się najczęściej jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawach dotyczących żądania zwrotu środków Funduszu dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym, to Fundusz i Samorząd Województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r. w trybie art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez Prezesa Zarządu Funduszu środków Funduszu między innymi na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, a więc dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 158, poz. 1118 ze zm.), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Normy prawne wyznaczające Samorządowi Województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec Samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy tej ustawy i przepisy ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. Wobec tego, że do czasu wprowadzenia do tej ustawy art. 49e nie było podstawy prawnej do orzekania o zwrocie środków Funduszu w drodze decyzji, zastosowanie miał art. 66 ustawy, który określił, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy, stosowało się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Oznacza to, że przepis ten określił możliwość dochodzenia zwrotu środków na drodze cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc po wydaniu przez Sąd Apelacyjny w Łodzi wyżej już wskazanego postanowienia z dnia 28 października 2010 r. i zakreśliło jego ramy. Uznać zatem należało, że wynikające z art. 6 wyżej cytowanej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenia stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane według przepisów dotychczasowych. Nietrafny jest zatem pogląd kasatora, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, skoro środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy, a w sprawie nie znalazł zastosowania art. 7 ustawy zmieniającej. Nie ma znaczenia w sprawie fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego o zwrot środków nastąpiło [...] grudnia 2010 r., gdyż przepis art. 7 zmienionej ustawy wyraźnie określił jaki rodzaj spraw objęty jest przepisami dotychczasowymi, a odrzucenie pozwu postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2010 r. o sygn. I Acz 882/10 określiło z jakich powodów przyjęto niedopuszczalność drogi sądowej. Uznano więc, że pozew dotyczył powództwa między Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie a Województwem [...], skoro chodziło o zwrot należności wynikającej z umowy cywilnoprawnej z dnia [...] maja 2006 r. zawartej między [...], zakreślonej ramami wszczętego postępowania administracyjnego. Ocenie zatem w ramach wszczętego postępowania administracyjnego podlegała umowa nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o dofinansowanie [...], który stał się stroną umowy, a nie kontrola wydatkowania w trybie nadzoru administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd Apelacyjny w Łodzi w powyższym uzasadnieniu postanowienia. Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, że całkowite pominięcie przy ocenie wyżej wymienionych przepisów intertemporalnych wpłynęło na błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, to jest art. 49e ust. 1 ustawy, jak też brak prawidłowego określenia legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji administracyjnych w trybie nieważnościowym. Z przyczyn powyższych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 2 tej ustawy.