II SAB/Łd 46/11

Dnia 21 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 roku sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie oceny stanu technicznego budynku handlowo-mieszkalnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 października 2010 r. R.D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku handlowo-mieszkalnego przy A w A., w którym jest najemcą lokalu mieszkalnego usytuowanego na pierwszym piętrze. Zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyznaczył na dzień 14 grudnia 2010 r. kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego. Na skutek wniosku właściciela budynku spółki A organ wyznaczył nowy termin kontroli na dzień 14 stycznia 2010 r. Na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz przedstawionych dokumentów organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek handlowo-mieszkalny jest piętrowy, częściowo podpiwniczony; wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, która została wyłączona z użytkowania przez właściciela budynku ze względu na nieszczelność przewodu kominowego (dymowego), do którego podłączony jest piec c.o. opalany węglem. Według oświadczenia właściciela przedmiotowy budynek wyłączony jest z użytkowania z wyjątkiem lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na piętrze budynku. Budynek odłączony jest od zasilania w energię elektryczną za wyjątkiem lokalu mieszkalnego R.D.. W dniu kontroli stwierdzono zalanie w wyniku awarii instalacji wodociągowej całego budynku lewej oficyny. Stwierdzono również, że elementy budynku znajdujące się ponad powierzchnią terenu znajdują się w dostatecznym stanie technicznym, natomiast nie przeprowadzono oględzin piwnic budynku z uwagi na brak dostępu spowodowany zalaniem wodą. Mając na uwadze poczynione ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] postanowienie, nakazujące A przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku, wraz z jednoznacznym określeniem sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na piętrze. Po wykonaniu przez właściciela budynku obowiązków określonych w ww. postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] decyzję zakazującą użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na I i II piętrze, zlokalizowanych nad garażem w lewej oficynie do czasu zdiagnozowania i usunięcia objawów i przyczyn pęknięcia muru (o czym była mowa w przedłożonej ocenie stanu technicznego budynku) oraz nakazał wykonanie do dnia 30 września 2011 r. elektrycznej instalacji grzewczej w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym na I piętrze budynku frontowego, zgodnie z projektem budowlanym instalacji elektrycznej ogrzewania, będącym załącznikiem do oceny technicznej budynku. W dniu 1 czerwca 2011 r. R.D. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., domagając się wyjaśnienia przyczyn ponad siedmiomiesięcznej zwłoki z wydaniem decyzji w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane w sprawie oceny stanu technicznego budynku handlowo-mieszkalnego w A. przy A oraz wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie, podnosząc przy tym, że w postępowaniu w sprawie oceny stanu technicznego budynku R.D., jako najemca lokalu mieszkalnego, nie ma statusu strony. Z tego powodu nie była ona informowana o przebiegu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W ramach tak zawężonego określenia bezczynności, aby skutecznie było można wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wstępne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dopiero dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie. Zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma natomiast charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy jednak legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w A. przy A, gdyż jest jedynie najemcą jednego z lokali w tym budynku. Wprawdzie to na skutek pisma skarżącej organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie oceny technicznej przedmiotowego budynku, jednak pismo to należało potraktować jedynie jako sygnalizację złego stanu budynku, a organ postępowanie winien wszcząć z urzędu, co w niniejszej sprawie uczynił. Zgodnie z dyspozycją wskazywanego już art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 roku (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określony został krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Natomiast w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Tak więc stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09). W niniejszej sprawie skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy A w A.. Tymczasem art. 61 i 66 ustawy - Prawo budowlane odnoszą się wyłącznie do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach, a nakazy określone w art. 66 mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08). Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też jego zarządcą, skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z., dotyczącego stanu technicznego budynku, w którym wynajmuje mieszkanie. Postępowanie zmierzające do oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać skarżącej uprawnienie strony. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie jest zainteresowania prawidłowym stanem technicznym budynku oraz możliwością ogrzania mieszkania, które zajmuje zgodnie z umową najmu. Oznacza to jednak tylko tyle, że posiada ona wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się wydania decyzji w opisanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. , IV SAB 105/01, stwierdził, że podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie – w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kpa. Na marginesie wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...]. decyzję w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazującą miedzy innymi wykonanie elektrycznej instalacji grzewczej w lokalu wynajmowanym przez R.D. Wydał zatem decyzję, której skarżąca się domagała, na miesiąc przed złożeniem przez nią skargi na bezczynność organu. Wprawdzie decyzja ta nie została skarżącej doręczona, ale organ nie miał takiego obowiązku, bowiem, jak wskazano wyżej, nie jest ona stroną tego postępowania. Ponadto – nawet gdyby przyjąć, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane – to i tak skarga na bezczynność organu nie mogłaby zostać uwzględniona, a to wobec faktu, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] doręczona została właścicielowi spornego budynku, co oznacza, że weszła ona do obrotu prawnego. W tej sytuacji art. 149 p.p.s.a. zobowiązujący organ do wydania aktu nie mógłby znaleźć zastosowania. Skarga R.D. zatem, z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie oceny technicznej budynku, w którym wynajmuje lokal mieszkalny, podlega oddaleniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. lf