I OSK 2382/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 648/11 w sprawie ze skargi R. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 648/11, oddalił skargę R. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie określenia wysługi lat. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Policji w Świdwinie, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r., wymierzył R. G. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby i z dniem 15 lipca 2002 r. został on zwolniony ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Następnie Sąd Rejonowy w B., wyrokiem z dnia 15 grudnia 2003 r., uniewinnił R. G. od popełnienia zarzucanych mu przestępstw, a Sąd Okręgowy w K., wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r., to orzeczenie utrzymał w mocy. Z uwagi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2004 r., przywrócił R. G. do służby z dniem 6 września 2004 r. Przyznał mu także, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, świadczenie rekompensacyjne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości tj. sześciomiesięcznego uposażenia, przysługującego przed zwolnieniem ze służby. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2004 r., zaliczył wysługę lat do celów uposażeniowych na dzień przywrócenia do służby tj. 6 września 2004 r.: pracę zawodową w wymiarze 5 lat, 9 miesięcy i 26 dni, zasiłek dla bezrobotnych w wymiarze 1 roku, służbę wojskową w wymiarze 1 roku, 7 miesięcy i 27 dni oraz służbę w Policji w wymiarze 4 lat, 1 miesiąca i 25 dni (łącznie: 12 lat, 7 miesięcy i 18 dni). Komendant Powiatowy Policji w Świdwinie, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) oraz art. 42 ust. 5 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), ustalił dla mł. asp. R. G. na dzień przywrócenia do służby tj. 6 września 2004 r. wysługę lat w wymiarze 13 lat, 1 miesiąca i 18 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16 %, na dzień 7 marca 2008 r. Policjant odwołał się od przedmiotowego rozkazu personalnego, wnosząc o zaliczenie do okresu służby czasu pozostawania poza służbą tj. od dnia 15 lipca 2002 r. do dnia 6 września 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia policjanta do służby na stanowisko równorzędne. Wadliwa decyzja wywołuje skutki prawne, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast skutków, które już nastąpiły, nie uważa się za niebyłe. Oznacza to, że w okresie pomiędzy zwolnieniem a przywróceniem policjant pozostawał poza służbą. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5 powołanej ustawy policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone m.in. w art. 101 ust. 1 ustawy - w tym prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (art. 42 ust. 6). Organ odwoławczy stwierdził też, że art. 42 ust. 6 ustawy o Policji zezwala na częściową reaktywację rozwiązanego stosunku służbowego - wyłącznie na okres, za który przyznano stosowne świadczenie pieniężne (od 1 do 6 miesięcy). Świadczenie to stanowi całkowitą lub częściową rekompensatę uposażenia utraconego ze względu na zwolnienie ze służby. Do okresu służby, od którego zależy wymieniony enumeratywnie katalog uprawnień, wlicza się bowiem wyłącznie okres, za który przysługuje policjantowi wspomniane świadczenie pieniężne. Ustalenie wysługi lat do celów uposażeniowych nie może więc obejmować okresów pozostawania poza służbą, a także tych okresów, za które nie przysługiwało prawo do uposażenia zasadniczego. Za czas, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie może dochodzić żadnych roszczeń poza tymi, o których mówią przepisy ustawy o Policji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł R. G., zarzucając organowi II instancji rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 42 ust. 6 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię. Bezzasadnie bowiem przyjęto, że nie wlicza się okresu pozostawania przez policjanta poza służbą w związku z bezprawnym zwolnieniem ze służby do okresu służby, od którego uzależnione są uprawnienia uwarunkowane jej nieprzerwanym biegiem, w tym prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Ponadto organ nie zastosował nowych przepisów dotyczących kwestii zaliczania wysługi lat. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując sprawę podkreślił, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ z treści tego przepisu wynika, iż uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, stanowiące podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne, powoduje konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Zwolnienie ze służby powoduje, pomimo swojej wadliwości, rozwiązanie stosunku prawnego łączącego jego strony, a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby i nie prowadzi do przywrócenia tego stosunku. Jeżeli nawet zwolnienie ze służby byłoby bezprawne, powoduje zakończenie stosunku służbowego, a funkcjonariusz może jedynie, w przypadku uchylenia bezprawnie wydanej decyzji, dochodzić ponownego nawiązania stosunku służbowego. Sąd I instancji podniósł, że za okres, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie mógł dochodzić żadnych uprawnień poza tymi, o których wyraźnie mowa jest w ustawie o Policji tj. w art. 42 ust. 1, 5 i 6. Ustawodawca, mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby, wskazał, że przywrócenie ma nastąpić na stanowisko równorzędne, a ponadto zagwarantował uzyskanie rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego. Nie zagwarantował natomiast pełnej reaktywacji rozwiązanego stosunku służbowego. Zgodnie z art. 42 ust. 6 ustawy o Policji tylko okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą enumeratywnie wymienione uprawnienia. Do takich uprawnień ustawodawca zaliczył wysługę lat, od której uzależniona została wysokość uposażenia zasadniczego policjanta. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie można zaliczyć do uprawnień wymienionych w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji. Wysługa lat, prawo do urlopu wypoczynkowego i jego długość, uprawnienia emerytalne czy też prawo do nagrody jubileuszowej, to uprawnienia uzależnione od czasu pozostawania w służbie, a nie od nieprzerwanego biegu służby. WSA w Szczecinie uznał za całkowicie bezpodstawny zarzut, że w przedmiotowej sprawie organy nie zastosowały zmienionych przepisów, które weszły w życie dnia 20 września 2006 r. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o aktualne brzmienie przepisów ustawy o Policji, uwzględniających wszystkie wprowadzone w jej tekście zmiany. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2011 r., wniósł R. G., zarzucając naruszenie art. 3 i 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 6 ustawy o Policji poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji publicznej. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, co skutkowało przyjęciem, że okresu pozostawania policjanta poza służbą, w związku z bezprawnym z niej zwolnieniem, nie wlicza się do całości czasu służby, podczas gdy z treści art. 42 ustawy o Policji wynika, iż taki okres nie stanowi przerwy w służbie, a tym samym wlicza się do okresu służby. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną treść art. 42 ust. 6 i ust. 7 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, że okres pozostawania poza służbą powinien być wliczony do wysługi lat. Tymczasem Sąd I instancji błędnie przyjął, że takiego rozwiązania nie ma w ww. przepisach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący kwestionuje naruszenie przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Należy uznać za nieuprawniony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 3 i 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji publicznej, w wyniku czego nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że okresu pozostawania policjanta poza służbą, w związku z bezprawnym z niej zwolnieniem, nie wlicza się do okresu służby, od którego uzależnione są uprawnienia uwarunkowane jej nieprzerwanym biegiem, w tym prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Zarzut ten w istocie dotyczy nieprawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego tj. powołanego art. 42 ust. 6. Zdaniem skarżącego do wysługi lat powinien być mu zaliczony cały okres pozostawania poza służbą. Wspomnieć jednak należy, że art. 42 ust. 6 ustawy o Policji określa, że okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie, w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji wiąże się z treścią art. 42 ust. 5 tej ustawy, w którym wskazano, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Dotyczy to zatem okresu, za który policjantowi wypłaca się świadczenie w wysokości nie większej niż za 6 miesięcy, gdy nie pozostawał on w służbie. Powyższe rozwiązanie oznacza, że okres od zwolnienia policjanta ze służby do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego nie jest okresem tożsamym z pojęciem pozostawania poza służbą. Uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby nie stanowi o bezskuteczności zwolnienia i nie doprowadza do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. Tym samym należy uznać, że WSA w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, uznając za zgodne z prawem zaliczenie skarżącemu przez organ do wysługi lat tylko tego okresu, za który otrzymał świadczenia pieniężne równe uposażeniu na zajmowanym przed zwolnieniem stanowisku, tj. za okres 6 miesięcy. Fakt przywrócenia skarżącego do służby rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie oznacza więc, że okres od dnia 15 lipca 2002 r. do dnia 6 września 2004 r., gdy R. G. nie pełnił służby, nie może być całkowicie wliczony do okresu wysługi lat. Do wysługi lat wlicza się z tego okresu tylko 6 miesięcy, za które przyznano mu, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.