I SA/Gd 220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy na 2009 rok 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 240(dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 marca 2009 r. Miasto i Gmina C. zawało międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą P., Gminą R., Gminą K., Miastem i Gminą D. oraz Gminą Miejską C. w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą [...] - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach C., miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P." i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013. Przedmiotem projektu jest przeprowadzenie prac remontowych oraz konserwatorskich w 11 zabytkowych kościołach będących własnością poszczególnych parafii rzymskokatolickich Powiatu [...], w tym w kościele pod wezwaniem [...] w D. W dniu 13 maja 2009 r. reprezentowana przez proboszcza parafia Kościoła Rzymsko-Katolickiego pw. [...] w [...] i reprezentowana przez Wójta Gmina P. zawarły umowę, na mocy której gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację przy zabytkowych kościołów, zaś parafia zezwoliła na bezpłatne używanie przez gminę nieruchomości oraz zabytków ruchomych zgromadzonych w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy kościołach. Uchwałą z dnia 30 października 2009 r. nr [...] Rada Gminy P. dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 r. Zmiany objęły zwiększenie dochodów budżetu o kwotę [...] zł dotacji celowej na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień miedzy jednostkami samorządu, która to kwota zwiększyła jednocześnie planowane na 2009 r. wydatki gminy. W uchwale sprecyzowano, że na podstawie samorządowego porozumienia z dotacji będą sfinansowane zadania projektu "[...]". Do uchwały dołączono załączniki zawierające szczegółowe wykazy zmian. Po zapoznaniu się z treścią powyższego aktu, uchwałą z dnia 3 grudnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej jako "RIO"), działając w trybie nadzorczym określonym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2001 Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej jako "ustawa o RIO") stwierdziło w uchwale Rady Miejskiej istotne naruszenie prawa polegające na zaplanowaniu wydatków na zadanie niemieszczące się w katalogu zadań gminy, tj. przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła, wobec czego wstrzymało wykonanie powyższej uchwały w tej części i nakazało usunąć wskazaną nieprawidłowość w terminie do dnia 28 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Po zapoznaniu się z treścią porozumienia z dnia 30 marca 2009, Kolegium RIO uznało, że Gmina P. nie posiada żadnego z wymienionych tytułów do kościoła pod wezwaniem [...] w [...]. Kolegium nakazało Gminie doprowadzenie budżetu do zgodności z obowiązującym prawem albo poprzez całkowite usunięcie kwestionowanego wydatku lub też zaplanowanie w formie dotacji celowej dla podmiotu faktycznie władającego obiektem w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. Kolegium RIO, działając w trybie nadzorczym z art. 12 ust. 1 ustawy o RIO, orzekło o nieważności badanej uchwały w części dotyczącej wydatków na zadanie niemieszczące się w katalogu zadań gminy, tj. przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła. W ocenie Kolegium gmina nie dokonała naprawy wadliwej uchwały w wyznaczonym jej w tym celu terminie. W uzasadnieniu przywołano fakt, że do usunięcia naruszenia prawa wezwano Gminę po stwierdzeniu, iż nie posiada ona wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków tytułów prawnych do kościoła. Z treści zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy użyczenia, w której Parafia zobowiązała się zezwolić gminie na bezpłatne używanie nieruchomości, nie wynika, by Gmina stała się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła. Nazwanie umowy "umową użyczenia", nie może wpłynąć na ocenę charakteru stosunku prawnego łączącego gminę z parafią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina wniosła o uchylenie uchwały kolegium RIO z dnia 30 grudnia 2009 r. Formułując zarzuty strona skarżąca wskazała naruszenie przez organ art. 71 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do zabytkowego kościoła oraz że z zawartej przez Gminę umowy użyczenia nie wynika, że stała się ona faktycznym dysponentem kościoła. Strona skarżąca podkreśliła, że art. 71 ustawy o ochronie zabytków umożliwia Gminie finansowanie prac przy zabytku, wobec którego posiada ona tytuł prawny wynikający m.in. z praw o charakterze obligacyjnym, a więc także ze stosunku użyczenia. Na podstawie umowy zawartej z Parafią Gmina weszła w posiadanie należącego do Parafii kościoła, co można określić jako objęcie faktycznego władztwa nad zabytkiem, wiążącego się z możliwością posługiwania się nim i korzystania z niego w zakresie określonym umową. Zdaniem strony skarżącej jest to równoznaczne z wejściem w posiadanie przedmiotowego zabytku. Strona skarżąca wskazała, że prawo do faktycznego dysponowania rzeczą wynika w przedmiotowej sprawie z umowy użyczenia w pełni określającej charakter stosunku obligacyjnego łączącego strony. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał dodatkowo, że dokonując analizy umowy z dnia 13 maja 2009 r. doszedł do wniosku, że Parafia przekazała Gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości kościelnej w ściśle określony sposób, co świadczy o tym, że Parafia zobowiązała się znosić wykonywanie przez Gminę określonych umową uprawnień, jednakże faktyczne sprawowanie władzy nad zabytkiem nadal będzie pozostawało w gestii kościelnej osoby prawnej jaką jest Parafia. Organ zwrócił też uwagę, że udzielone Gminie zezwolenie na używanie rzeczy w celu przeprowadzenia przy niej prac konserwatorskich, które zostało sformułowane jako przysługujące jej uprawnienie, w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem. Z art. 713 Kodeksu Cywilnego wynika natomiast, że w wypadku umowy użyczenia biorący do używania rzecz zobligowany jest jedynie do ponoszenia zwykłych kosztów utrzymania rzeczy użyczonej - ponieważ koszty prac konserwatorskich trudno uznać za mieszczące się w pojęciu tego rodzaju kosztów. W takim wypadku Gminie przysługiwałoby zatem w stosunku do Parafii roszczenie o zwrot poczynionych na kościół nakładów. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 64 § 2 Kodeksu Cywilnego nakazującego badać umowy pod kątem zamiaru stron i celu umowy, organ stwierdził, że Gmina nie włada faktycznie przedmiotową nieruchomością, tak więc brak jest podstaw do tego aby w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków sprawowała opiekę nad zabytkiem, w tym finansowała jego remont ze środków własnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych aktów z prawem. W ocenie Sądu wydana w trybie nadzorczym uchwała Kolegium RIO narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy zatytułowanej jako "umowa użyczenia" strona skarżąca posiadała tytuł prawny, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) do kościoła parafialnego pod wezwaniem [...] w [...]. Różnica stanowisk stron sprowadza się do tego, iż w ocenie strony skarżącej wskazana umowa jest źródłem jej uprawnień o charakterze obligacyjnym do korzystania z kościoła, ponieważ odpowiada ona tak w swojej treści, jak i realizacji określonym w art. 710 kodeksu cywilnego koniecznym elementom umowy użyczenia. Kolegium RIO zakwestionowało natomiast możliwość finansowania prac konserwatorskich w kościele jako zadań gminy wskazując, że gminie nie przysługuje żaden z tytułów prawnych określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Poza sporem pozostaje, że Gmina nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą ani też nie dysponowała ograniczonym prawem rzeczowym, którego przedmiotem byłby obiekt kościelny. Stosunek zobowiązaniowy jest podstawowym pojęciem, na którym opiera się regulacja prawa zobowiązań zawarta w księdze III Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z art. 353 § 1 zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żadąć od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien to świadczenie spełnić. Stosunek zobowiązaniowy jest więc istniejącym pomiędzy co najmniej dwoma osobami stosunkiem prawnym, z których jedna uprawniona jest do żądania od drugiej spełnienia świadczenia, druga zaś, zobowiązana do świadczenia. Stosunek zobowiązaniowy może być tego rodzaju, że tylko jedną stronę obciąża obowiązek świadczenia, druga zaś strona jest tylko uprawniona (jednostronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe np. stosunek wynikający z umowy użyczenia ) albo tego rodzaju, że każda ze stron zobowiązana jest do pewnego świadczenia (dwustronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe). Stosunki zobowiązaniowe wynikają m.in. z zawieranych przez ich strony umów. Kodeks Cywilny określa i opisuje szereg typów umów rodzących powstanie stosunku zobowiązaniowego, w tym m.in. wzorzec umowy użyczenia (art. 710 KC i następne). W art. 353 ¹ KC zawarto przy tym zasadę, że zawierające umowę strony mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że fundamentalną zasadą rządzącą prawem zobowiązań jest swoboda umów, która oznacza, iż ustawodawca dopuścił zawieranie przez strony i funkcjonowanie w obrocie prawnym tzw. umów nienazwanych, czyli innych niż te, które zostały bezpośrednio uregulowane w KC. Wynikający z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to unormowana w art. 353 ¹ KC zasada swobody umów. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę organ zakwestionował posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnego do zabytkowego kościoła, stwierdzając, że zawarta przez gminę i parafię umowa nie jest umową użyczenia. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 710 KC umowa użyczenia jest umowa realną - dla jej zawarcia, oprócz złożenia oświadczenia woli, konieczne jest bowiem wydanie rzeczy biorącemu. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, organ nie powinien ograniczać się do zbadania umowy z dnia 13 maja 2009 r. jedynie pod kątem tego, czy stanowi ona umowę użyczenia odpowiadającą wymogom z art. 710 i następne KC, ale czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę P. i Parafię pw. [...] w [...] stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest średniowieczny kościół parafialny pw. [...] oraz kościół filialny pw. [...], będące zabytkami wpisanymi odpowiednio pod numerem [...] oraz [...] . W sytuacji, gdy faktycznym posiadaczem zabytku nie jest jego właściciel lub inny podmiot, dysponujący w stosunku do niego określonym tytułem prawnym, obowiązek finansowania opieki nad tym zabytkiem spoczywał będzie na jego właścicielu. Dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami, zgodnie z art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie ma znaczenia status prawny dysponenta zabytku, tylko to, czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego, takiego jak prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe, np. użytkowanie, czy też w postaci prawa obligacyjnego (umownego), np. wynikającego z umowy dzierżawy (tak: Rafał Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, 2004). Z punktu widzenia właścicieli zabytków, którzy decydują się na faktyczne przekazanie ich we władanie innym podmiotom, w interesie tych właścicieli leży formalizowanie takich dyspozycji, np. poprzez spisanie odpowiedniej do okoliczności umowy (w przypadku grzecznościowego, umownego odstąpienia zabytku ruchomego może być to np. umowa użyczenia - por. art. 710 i n. k.c.). W przeciwnym wypadku, mimo braku możliwości realnej pieczy nad zabytkiem i wpływu na stan jego zachowania, koszty jego konserwacji i tak obciążały będą właściciela (por. j. w.). Przedmiotowy zakres opieki nad zabytkami obejmuje zarówno zabytki ruchome, jak i nieruchome, choć np. trwały zarząd jest tytułem prawnym właściwym wyłącznie dla dysponowania zabytkami nieruchomymi (por. art. 43 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Przedmiotem finansowania w ramach opieki nad zabytkami może być prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy danym zabytku (naturalnie użycie w tym przypadku koniunkcji nie oznacza, iż wszystkie te prace i roboty muszą być w stosunku do konkretnego zabytku prowadzone jednocześnie). Wyjaśnienie powyższych pojęć znajduje się w słowniczku ustawowym, zawartym w art. 3 ustawy. Ustęp 2 powyższego artykułu traktować należy jako uzupełnienie odpowiednich ustaw samorządowych, np. art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), określającego zadania własne gminy. Zakres przedmiotowy ust. 2 omawianego artykułu jest jednak szerszy niż jego ust. 1, gdyż jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego traktuje on nie tylko finansowanie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, ale sprawowanie opieki nad zabytkami w ogólności, a więc także w pozostałym zakresie (por. j. w.). Do jednostek samorządu terytorialnego jako prawnych dysponentów zabytków znajduje zastosowanie zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 71, z tym że pierwszy z tych przepisów nakłada na nie w ogólności obowiązek finansowania prac i robót przy przypisanych im formalnie zabytkach, zaś ust. 2 stwierdza, iż obowiązek w tym zakresie jest zadaniem własnym tych jednostek, czyli że tym samym nie może być przez nie traktowany jako zadanie zlecone do realizacji przez administrację rządową. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że pomiędzy Gminą P. a Parafią pod wezwaniem [...] w [...] powstał stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 71 powołanej ustawy z 23 lipca 2003 r. Wskazać tu należy na porozumienie międzygminne zawarte w dniu 30 marca 2009 r. mające na celu realizację projektu "[...]" – remont zabytkowych obiektów sakralnych m. in. w Gminie P. i wykorzystanie remontowanych zabytkowych obiektów sakralnych do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu. W świetle zapisów powołanego porozumienia można stwierdzić, że zamiarem Gmin zawierających porozumienie była realizacja celów korzystnych dla regionu po przeprowadzeniu budowlanych prac remontowych oraz konserwatorskich we wskazanych zabytkowych obiektach sakralnych, przy czym w wyniku realizacji zadania własność obiektów ruchomych i nieruchomości nie ulegnie zmianie. W dniu 13 maja 2009 r. została zawarta umowa użyczenia, poprzedzona porozumieniem z dnia 24 marca 2009 r., pomiędzy właścicielem obiektu sakralnego – Parafią pw. [...] w [...] oraz Gminą P.. Opisane zabytki wpisane pod numerami [...] oraz [...], a także zabytkowe rzeczy ruchome zgodnie z § 3 zostały przekazane przez Parafię na rzecz Gminy P., która uzyskała prawo do dysponowania nieruchomościami oraz zabytkami ruchomymi na czas nieokreślony, wyłącznie w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych Gminy P. oraz w celu prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich. Precyzyjnie określone w § 3 pkt 2 zobowiązanie Parafii do udostępnienia obiektu zabytkowego do zwiedzania, zajęć z historii, organizacji wydarzeń artystycznych i kulturalnych, m. in. festiwalu muzyki i wystaw artystycznych jest związane ze świadczeniem wzajemnym Miasta i Gminy, która w zamian zobowiązuje się przez czas obowiązywania porozumienia do utrzymywania przedmiotu porozumienia w zakresie restauratorsko-konserwatorskim. Wskazano także w § 2, że Gmina P. ubiega się o dotację na projekt inwestycyjny ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013. Strony sprecyzowały, że umowa może zostać rozwiązana przez każdą ze stron najwcześniej po upływie 5 lat licząc od dnia oddania inwestycji ze skutkiem na koniec roku budżetowego (§ 4). W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trafnie wskazano, że Gmina nabyła ograniczone uprawnienie do zabytkowej nieruchomości sakralnej. Powyższe stwierdzenie w istocie potwierdza, że na mocy umowy z dnia 13 maja 2009 r. strona skarżąca uzyskała wynikający ze stosunku zobowiązaniowego tytuł prawny do zabytkowego kościoła. Zawarta umowa odpowiada celom porozumienia międzygminnego, zakres dysponowania obiektem sakralnym określony w umowie respektuje zarówno zadania promocji regionu, jak również gwarancje miejsca kultu religijnego. Świadczenia uzyskane przez strony umowy mają charakter wzajemny, czas trwania umowy i tryb jej rozwiązania nie budzą wątpliwości. Zgodny zamiar i cel umowy zostały zapisane w trzech kolejnych dokumentach pozwalających na prawne ukształtowanie sytuacji właściciela obiektu i strony skarżącej zarówno w czasie prac konserwatorskich prowadzonych w wykorzystaniem dotacji, jak również przez czas nieokreślony, z zastrzeżeniem okresu wypowiedzenia umowy. Brzmienie umowy nie budzi wątpliwości. Próba interpretacji wywodzonej ze zgodnego zamiaru stron i celu umowy została dokonana niezgodnie z treścią wszystkich dokumentów istotnych w sprawie. Wnioskowanie organu, że cel umowy i zamiar stron były inne niż zapisane w dokumentach nie zostało uzasadnione. Stosunek zobowiązaniowy wynika z umowy zawartej przez skarżącą, zatem nieprzystawanie tytułu umowy (użyczenie) do jej pełnej treści nie ma wpływu na możliwość zastosowania art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Wskazywana w uzasadnieniu uchwały możliwość udzielenia dotacji bezpośrednio właścicielowi zabytku w trybie art. 81 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie podlega ocenie Sądu, stanowi bowiem rozwiązanie alternatywne, które nie zostało zainicjowane przez zainteresowane strony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rozstrzygniecie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.