II GSK 538/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1368/10 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz G. Spółki z o.o. w N. 1287 (słownie: tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1368/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę G. Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 28 punktach na terenie województwa m. W decyzji ustalono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na dzień [...] grudnia 2008 r. Termin ten decyzjami zmieniano kolejno na dzień [...] czerwca 2009 r., a następnie na dzień [...] kwietnia 2010 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w K. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności gier na automatach o niskich wygranych, wnosząc o jego przesunięcie o 6 miesięcy, tj. na dzień [...] października 2010 r. Uzasadniając wniosek, spółka wskazała na uruchomienie jedynie 6 punktów z 28 objętych zezwoleniem, z powodu zbyt krótkiego terminu wyznaczonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej, odmowę przyjęcia automatów oraz rezygnację właścicieli ze współpracy z skarżącą spółką. Podniesiono również, że przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 6 miesięcy umożliwi uwzględnienie czasu potrzebnego na podpisanie nowych umów, rozpatrzenie wniosków o zastąpienie pozycji nieuruchomionych oraz przygotowanie dokumentów i przeprowadzenie weryfikacji (uruchomienia lokali) przez pracowników szczególnego nadzoru podatkowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności gier na automatach o niskich wygranych na dzień [...] października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, określonego w koncesji lub zezwoleniu, o którym mowa w art. 48 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), jest instytucją samoistną i nie mieści się w kategorii możliwych zmian w koncesji/zezwoleniu. W ocenie organu, regulacja zawarta w art. 135 ust. 1 ww. ustawy, określająca, że zezwolenia w sprawie urządzania gier na automatach o niskich wygranych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielonych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, nie obejmuje swym zakresem art. 48 u.g.h. Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 34, art. 49 i art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z zasadą proporcjonalności, pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa unijnego, jak również zarzutu, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której projektu jako zawierającego przepisy techniczne - wbrew wymogom Dyrektywy nr D98/34/WE nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, co w konsekwencji powoduje ich bezskuteczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na wskazaną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że wniosek o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony w dacie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i dotyczył zmiany decyzji ostatecznej, tj. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem. W związku z tym, że wniosek skarżącej dotyczył zmiany zezwolenia udzielonego na podstawie przepisów ustawy poprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.) , zgodnie z art. 129 u.g.h., działalność na podstawie takiego zezwolenia jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wskazując na treść art. 135 ust. 1 u.g.h., Sąd I instancji podniósł, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwolenia udzielonych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 – 3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i 57 stosuje się zaś odpowiednio. Ust. 2 i 3 art. 135 ustawy o grach hazardowych nie zakazują zmiany zezwolenia wydanego w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę, w zakresie przedłużania terminu rozpoczęcia działalności. Zmiana taka może nastąpić na podstawie art. 48 u.g.h., zgodnie z którym podmiot posiadający koncesje lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Sąd uznał, że ustawa o grach hazardowych w sposób odmienny aniżeli przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., reguluje możliwość przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, dopuszczając taką możliwość tylko raz i na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Według Sądu I instancji skoro ustawodawca w art. 48 ust. 1 u.g.h. użył sformułowania "w nich" to znaczy, że chodziło o termin określony w zezwoleniu a nie w decyzji przedłużającej pierwotnie wyznaczony termin. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w W. z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1832/10, zgodnie z którym wskazany okres 6 miesięcy należy liczyć od terminu rozpoczęcia działalności wskazanego w koncesji lub w zezwoleniu, a nie od daty wydania decyzji " wydłużającej" termin do rozpoczęcia działalności". WSA przychylił się też do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych to termin, w którym należy rozpocząć działalność we wszystkich punktach wskazanych w zezwoleniu (v. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. II GSK 480/08). Sąd I instancji uznał, że niezastosowanie przez organ art. 48 u.g.h., pomimo iż rozpatrzenie wniosku skarżącej nastąpiło w oparciu o przepisy tej ustawy, nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem przedłużenie wskazanego w zezwoleniu terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach nim objętych może być dokonane tylko raz, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Ponieważ termin określony w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych był przedłużany dwukrotnie na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że nawet zastosowanie wskazanego art. 48 u.g.h. nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygając wniosek skarżącej o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gry na automatach o niskich wygranych, organ zobligowany był do uwzględnienia również okoliczności już zaistniałych w tym zakresie. Skargą kasacyjną G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: 1. Naruszenie przez sąd I instancji art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przy orzekaniu w I instancji, co ma postać oddalenia skargi, mimo faktycznego przyznania racji stronie i podnoszonemu przez nią w skardze zarzutowi wadliwego zastosowania materialnej podstawy prawnej w decyzji organu celnego, przy jednoczesnym pominięciu przez organ prawidłowej podstawy prawnej, mającej w sprawie zastosowanie, czym doprowadzono do swoistej, nieznanej w prawie konwalidacji wadliwej decyzji organu celnego; 2. Bezzasadne uznanie za zgodną z prawem decyzji władzy celnej, wydanej przy oczywistym naruszeniu prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, stosowanego w zw. z art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 tej samej ustawy, co ma postać niedopuszczalnego rozciągnięcia wstecz mocy prawnej ustawy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. na stosunki prawne ukształtowane jeszcze pod rządami ustawy poprzedniej, uchylonej. Szczegółową argumentację na poparcie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, skarżąca spółka zawarła w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Uchwałą z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).". Zdaniem składu orzekającego przy rozpoznaniu sprawy uwzględnieniu z urzędu – ponad podstawy kasacyjne – podlegają także wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Nie wdając się w szczegółowe rozważania, co do wiążącego charakteru wyroków TSUE, wskazać trzeba, że sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego niż zawarta w orzeczeniach Trybunału wydanych w trybie prejudycjalnym, które to orzeczenia wydawane są w celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich na podstawie art. 267 (uprzednio 234 TWE) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w brzmieniu i numeracji ustalonej przez art. 2 pkt 235 i art. 5 ust. 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U.UE.C.07.306.1, Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Dz. U. UE 2010/C 83/01) z dniem 1 grudnia 2009 r.). Wyroki te stanowią pomoc dla sądu krajowego w zakresie rozumienia treści normy wspólnotowej, a w konsekwencji w zakresie oceny przepisu krajowego, zwłaszcza stanowiącego transpozycję regulacji wspólnotowej takiego aktu jak dyrektywa Rady UE. Wyroki te wchodzą zatem w zakres acquis communautaire, lecz nie stanowią samodzielnego źródła prawa, jednocześnie pozostając przy twierdzeniu, że wykładnia prawa wspólnotowego TS winna być uwzględniania przez sądy krajowe. W związku z powyższym w rozpoznawanym przypadku należy mieć na względzie, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11 podniósł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39). W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważał technicznego - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych. Tymczasem przepisy uznane za techniczne, zawarte w aktach prawa krajowego, wymagają dopełnienia procedury informacyjnej, określonej w ww. dyrektywie, tzw. wymagają obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Zakaz stosowania tych przepisów oznacza zatem niedopuszczalność wydania na ich podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wprawdzie w powołanym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy tym samym odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej. Do organów administracyjnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne należy zatem w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Prowadzi to do dość oczywistego wniosku, że wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotknięty jest wadą braku dokonania wykładni prawa w zakresie wyżej określonym, wyrok ten należało uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że taką samą, zasadniczą wadę mają decyzje administracyjne, wydane w tej sprawie. Z tego względu Sąd uznając jednocześnie, że decyzje te nie są dotknięte uchybieniami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Niewątpliwie rozstrzygnięcie technicznego bądź nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych stanowi warunek wstępny oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 48 ustawy o grach hazardowych. Jednakże - wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 u.g.h. stosowanego w związku z art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 tej ustawy, przez niedopuszczalne rozciągnięcie wstecz mocy prawnej ustawy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. na stosunki prawne ukształtowane jeszcze pod rządami ustawy poprzedniej, uchylonej – należy stwierdzić, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.g.h. podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści cytowanego przepisu wynika, że jego zastosowanie uzależnione jest od ustalenia czy termin rozpoczęcia działalności określonej w udzielonym zezwoleniu (koncesji) był już przedłużany. Tak więc kwestia uprzedniego przedłużania omawianego terminu jest elementem stanu faktycznego. Takie rozumienie przepisu prowadzi do wniosku, że wzięcie pod uwagę istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych – wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej – nie oznacza rozciągnięcia mocy nowej ustawy na stosunki prawne ukształtowane pod rządami uchylonej ustawy, nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Mając na względzie całokształt poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w kwestii kosztów na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.