I OSK 2408/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska ( spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 250/11 w sprawie ze skargi W. M. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. M. na rzecz Gminy N. S. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 250/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi W. M. stwierdził nieważność zarządzenie Burmistrza N. z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 16/2011 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz N. działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) z dniem 31 stycznia 2011 r. odwołał W. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 2 im. [...] w N. Organ wskazał, że odwołanie podyktowane jest zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności wyłączających dalsze kierowanie szkołą. Wśród tych okoliczności organ wymienił: całkowitą utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły; naruszanie procedur finansowych obowiązujących w placówce oraz nieprawidłowe wypłacanie należności pieniężnych nauczycielom i pracownikom szkoły (m.in. niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie nagród dla nauczycieli oraz niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie zapomóg z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych); naruszenie regulacji zawartej w art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) dotyczącej podległości służbowej pracowników niepedagogicznych szkoły oraz niemożność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły w zakresie organizacyjnym i administracyjnym z powodu braku opracowania regulacji wewnętrznych dotyczących organizacji pracy osób zatrudnianych na stanowiskach niepedagogicznych. W ocenie organu zaistniała sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek wyczerpujący przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, że pismem z dnia 13 stycznia 2011 r. zwrócił się o wydanie opinii w przedmiocie odwołania W. M. ze stanowiska dyrektora do Pomorskiego Kuratora Oświaty. Z uwagi na to, że pismo to pozostało bez odpowiedzi – z uwagi na regulację zawartą w art. 38 ust. 2 zdanie drugie ww. ustawy i upływ ustawowego – 5 dniowego terminu – należało uznać, że w sprawie wydano opinię pozytywną. W piśmie do Wojewody Pomorskiego z dnia 28 lutego 2011 r. Burmistrz N. wskazał, że w kierowanej przez ww. placówce doszło do poważnych błędów i zaniedbań uzasadniających odwołanie ze stanowiska. Po pierwsze, nagrody dla nauczycieli zostały wypłacone w nieprawidłowej, zaniżonej wysokości, co naruszało regulamin stanowiący załącznik do stosownej uchwały rady miejskiej w N.. Nadto niezgodnie z postanowieniami regulaminu funduszu świadczeń socjalnych wypłacono stosowne zapomogi. Nie określono również zakresu zadań realizowanych przez pracowników ekonomicznych, administracyjnych i obsługi. Jednocześnie dyrektor szkoły zatrudniała w charakterze osób podległych spokrewnionych członków rodziny, w tym siostrę. W dniu 14 stycznia 2011 r. został przedstawiony W. M. stosowny protokół z kontroli. Od tego dnia do 21 stycznia przez ww. nie zostały wniesione jakiekolwiek uwagi. Nie skorzystano tym samym z możliwości zajęcia stanowiska co do treści wniosków pokontrolnych. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. W. M. zwróciła się do Burmistrza N. z wnioskiem o uchylenie wydanego zarządzenia wskazując, że nie było podstaw do wydania przedmiotowego aktu. Wskazała, że wynikające z kontroli przeprowadzonej w szkole w dniach 27–28 grudnia 2010 r. zalecenia zostały w całości wykonane, o czym W. M. poinformowała burmistrza stosownym pismem datowanym na dzień 28 stycznia 2011 r. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika zaś, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego w szkole jest możliwe jedynie w sytuacji gdy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania czynności kierowniczych z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Natomiast takiej przyczyny nie stanowią zaś zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej i w dziedzinie rachunkowości. Nadto, ewentualne zaniedbania leżące po stronie dyrektora muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjecie stosownego zarządzenia. Uzasadnienie wydanego zarządzenia nie odpowiada tym wymogom. Burmistrz w treści uzasadnienia wypunktował bowiem jedynie określone zarzuty w żaden sposób nie argumentując ich zasadności. W odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz N. pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. poinformował W. M., że podtrzymuje swoją decyzję zawartą w wydanym zarządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. M. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem wydanego zarządzenia w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarzuty wskazane przez organ w zarządzeniu uzasadniały odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 17 maja 2011 r. pełnomocnik Burmistrza N. wskazał, że naruszenia w zakresie procedur finansowych i organizacyjnych mogły prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co za tym idzie powinno być ono rozumiane wąsko. Wskazuje się również, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Powinno mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd stwierdził, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły. Ponadto w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora. Powołując się na treść art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz 34a ust. 2 ustawy Sąd podał, że dyrektor szkoły kierując szkołą ponosi odpowiedzialność za jej sprawne funkcjonowania nie tylko w zakresie prawidłowego wykonywania zadań dydaktycznych, ale również zadań związanych z organizacją szkoły i jej gospodarką finansową. Z tej racji, w przypadku negatywnej oceny działalności, o jakiej mowa w art. 34a ust. 2 ustawy stanowić to może przesłankę odwołania dyrektora w innym trybie, tj. przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu zarzutów podnoszonych wobec skarżącej, które legły o podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu mogłyby one stanowić podstawę do ewentualnego odwołania skarżącej ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Sąd stwierdził, że żadne z podanych w uzasadnieniu okoliczności wyłączających zdaniem organu możliwość dalszego kierowania szkołą nie są takimi, które powodowałyby destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Sąd wskazał, że jeżeli chodzi o zarzuty nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej oraz w zakresie organizacyjnym polegającym na braku opracowania regulacji wewnętrznych dotyczących organizacji pracy osób zatrudnionych na stanowiskach niepedagogicznych, organ odwołujący nie wykazał, aby stwierdzone nieprawidłowości miały charakter powtarzający się, tzn. były już przedmiotem wcześniejszych kontroli i ustaleń tego organu. Dawałoby to bowiem podstawę do postawienia zarzutu powtarzającego się naruszania przepisów prawa bądź też "utraty zaufania", który przejawiałby się nie respektowaniem przez dyrektora zaleceń organu, pomimo uprzedniego wytknięcia już nieprawidłowości w tym zakresie. Odnośnie naruszenia przez skarżącą regulacji zawartej w art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) dotyczącej podległości służbowej pracowników niepedagogicznych szkoły, to w ocenie Sądu nie jest to takie naruszenie prawa, które powodowałoby destabilizację normalnego funkcjonowania szkoły i nie pozwalało na dalsze wykonywanie przez dyrektora swoich obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz N.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uznanie, że przepis ten zezwala na odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji gdy działania dyrektora szkoły prowadzą do destabilizacji normalnego funkcjonowania szkoły lub zagrażają interesowi publicznemu, a zatem dokonanie zwężającej wykładni prawnej pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", określonej w tym przepisie, w sytuacji gdy skala naruszeń prawa, uchybień i zaniedbań skarżącej, w czasie sprawowania przez nią funkcji dyrektora szkoły, była na tyle poważna, iż zaistniał, wbrew poglądowi Sądu I instancji, "szczególnie uzasadniony przypadek", nie tylko pozwalający, lecz wręcz nakazujący organowi prowadzącemu niezwłoczne odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora oraz o naruszenie przywołanego przepisu poprzez przyjęcie, iż do niezwłocznego odwołania skarżącej z funkcji dyrektora, niezbędnym jest wcześniejsze skorzystanie przez organ z uprawnień jakie daje art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, i dopiero wówczas gdy wytknięte dyrektorowi uchybienia nie zostaną przez niego usunięte, dopuszczalne staje stosowanie zwolnienia z funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania, co jednak nie oznacza by organ obowiązany był nadto do dokonania dodatkowego ustalenia faktycznego, poza wykazaniem konkretnych i należycie uzasadnionych uchybień dyrektora szkoły, a to wykazania, że uchybienia dyrektora bądź to dezorganizują lub prowadzą do dezorganizacji pracy szkoły, bądź godzą w interes społeczny. Takie rozumienie pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" stanowi wprowadzenie wymogów pozaustawowych, w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wymienionych. W pojęciu tym zatem mieści się istotne (poważne) naruszenie prawa przez dyrektora, które organ można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony", lecz naruszenie takie nie musi prowadzić do skutków w postaci dezorganizacji pracy szkoły czy godzić wprost w interes społeczny. Organ stwierdził, że wprawdzie, co do zasady, wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem słowo "może" użyte w tym przepisie, stanowi uprawnienie do rozważenia zasadności odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu prowadzącego, to jednakże pozostawienie przez organ prowadzący na stanowisku kierowniczym osoby, która narusza rażąco przepisy, może być wręcz uznane za niedopełnienie obowiązków przez ten organ. W ocenie organu, zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", prowadzi w konsekwencji do powstania faktycznej niemożności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, nawet przy bardzo poważnym naruszania przez niego prawa, skoro nakłada na ten organ pozaustawowy obowiązek wykazania, że konkretne uchybienia dyrektora prowadzą bądź to do dezorganizacji pracy szkoły, bądź do naruszenia interesu społecznego. Organ wskazał na umyślne i drastyczne naruszenie przez skarżącą art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r. w związku z art. 5d ustawy o systemie oświaty. Skarżąca naruszyła ten przepis nie tylko poprzez niedopuszczalne w świetle tegoż przepisu zatrudnienie swojej rodzonej siostry na stanowisku nie nauczycielskim, świadomie łamiąc ustawowy zakaz zatrudnienia członków własnej rodziny, lecz nadto samowolnie utworzyła dla swej siostry specjalne, nie przewidziane ani w regulaminie wynagradzania, ani w obowiązujących przepisach, lecz całkowicie nowe stanowisko pracy "woźnej oddziałowej" i bez podstaw prawnych ustaliła, przyznała i wypłacała swej siostrze specjalne, wyższe wynagrodzenie za pracę. Jest to jednoznaczny przejaw nepotyzmu. Właśnie w celu zwalczania tej, społecznej wręcz już, plagi wprowadzony został przez ustawodawcę jednoznaczny zakaz określony w art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych. W takiej sytuacji, skarżący nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, że nie jest to naruszenie prawa, które powodowałoby destabilizację normalnego funkcjonowania szkoły i nie pozwalało na dalsze wykonywanie przez dyrektora swych obowiązków. W ocenie organu postępowanie skarżącej godziło jednoznacznie i bezpośrednio w interes społeczny i już tylko to postępowanie skarżącej dało organowi prowadzącemu prawo do jej odwołania ze stanowiska kierowniczego, zaś dalsze kierowanie przez nią szkołą było nie do przyjęcia ze wskazanych wyżej a obiektywnie niewątpliwie ważnych względów społecznych – walki z nepotyzmem. Organ podkreślił, że wyniki kontroli, stwierdzone zaniedbania, uchybienia i naruszenia prawa przez skarżącą, stanowiły podstawę do uznania przez organ pozwany, że nie jest możliwe dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły, bowiem zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania jej czynności. Naruszenia prawa były na tyle istotne, iż nie pozwalały, wbrew poglądowi Sądu I instancji, na dalsze wykonywanie obowiązków dyrektora przez skarżącą. Nie bez znaczenia była też ilość i waga pozostałych szczegółowych uchybień skarżącej, wykazanych w trakcie czynności kontrolnych. I tak "naruszenie procedur finansowych" wymienione w pkt 2 uzasadnienia zarządzenia Burmistrza znajdowały swój pełny wyraz w wynikach kontroli. Skarżąca W. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Wprawdzie zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do błędnej wykładni, a jego uzasadnienie do niewłaściwego zastosowania, jednakże uchybienie to nie uniemożliwiało rozpoznania skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dopuścił się bowiem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną subsumcję, wyrażającą się w tym, iż do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nieprawidłowo nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dani 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Bezsporne są również naruszenia jakich dopuściła się dyrektor szkoły. Pozostaje jedynie do oceny, czy naruszenia te stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Oznacza to, iż każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało stanowisko, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu. Samo naruszenie przepisów w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy też zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowiły już podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Oczywiste jest, że w przypadku rażących naruszeń przepisów finansowych może zaistnieć przesłanka do takiego odwołania, ale jak to wskazano wyżej, w każdym przypadku należy dokonać oceny uwzględniając całokształt okoliczności i naruszeń. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenia w zakresie tak gospodarki finansowej jak i organizacyjnej. Jednakże do tych naruszeń doszło jeszcze naruszenie art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Sąd I instancji w zakresie tego naruszenia prawa stwierdził, iż nie powodowało ono destabilizacji normalnego funkcjonowania szkoły i pozwalało na dalsze wykonywanie przez dyrektora swoich obowiązków. Wprawdzie pogląd ten jest słuszny, bowiem w zasadzie w żadnym przypadku naruszenie powyższego przepisu nie powoduje skutków wskazanych przez Sąd, ale nie oznacza to, że w określonych sytuacjach naruszenie przepisu art. 26 ww. ustawy o pracownikach samorządowych z uwagi m.in. na skutki społeczne nie może stanowić przesłanki do odwołania dyrektora ze stanowiska bez wypowiedzenia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezsporne jest, że skarżąca zatrudniła swoją siostrę, przy czym na etacie woźnej oddziałowej, który to etat nie funkcjonował w strukturze organizacyjnej szkoły. Oceniając tę sytuację pod kątem spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, trzeba brać pod uwagę również aspekt społeczny zaistniałej sytuacji. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny. Szkoła, w której była dyrektorem funkcjonuje w gminie miejsko-wiejskiej liczącej ok. 8 tys. mieszkańców. Skarżąca swym zachowaniem powinna stanowić przykład tak dla swoich podopiecznych, jak i dla lokalnego środowiska. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż do naruszenia powołanego przepisu art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych doszło w wyniku wykorzystania przez skarżącą swojego stanowiska. Zaistniała więc sytuacja godzi w sposób jednoznaczny w interes społeczny. W związku z tym należy uznać, iż biorąc pod uwagę wszystkie naruszenia, jakich dopuściła się skarżąca, organ zasadnie przyjął, że zaistniał szczególny przypadek uzasadniający, w momencie jego ujawnienia w wyniku kontroli, odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, że doszło jedynie do naruszenia przepisu prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.