III SA/Gd 250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na zarządzenie Burmistrza z dnia 25 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zarządzenia Burmistrza z dnia 25 stycznia 2011 r. nr[...]; 2) zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej W. M. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. Zarządzeniem nr [...] z dnia 25 stycznia 2011 r. Burmistrz działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) z dniem 31 stycznia 2011 r. odwołał W. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w N. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia organ wskazał, że odwołanie podyktowane jest zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności wyłączających dalsze kierowanie szkołą. Wśród tych okoliczności organ wymienił: całkowitą utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły; naruszanie procedur finansowych obowiązujących w placówce oraz nieprawidłowe wypłacanie należności pieniężnych nauczycielom i pracownikom szkoły (m.in. niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie nagród dla nauczycieli oraz niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie zapomóg z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych); naruszenie regulacji zawartej w art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) dotyczącej podległości służbowej pracowników niepedagogicznych szkoły oraz niemożność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły w zakresie organizacyjnym i administracyjnym z powodu braku opracowania regulacji wewnętrznych dotyczących organizacji pracy osób zatrudnianych na stanowiskach niepedagogicznych. W ocenie organu zaistniała sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek wyczerpujący przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Co istotne, organ pismem z dnia 13 stycznia 2011 r. zwrócił się o wydanie opinii w przedmiocie odwołania W. M. ze stanowiska dyrektora do [...] Kuratora Oświaty. Z uwagi na to, że pismo to pozostało bez odpowiedzi - z uwagi na regulację zawartą w art. 38 ust. 2 zdanie drugie w/w ustawy i upływ ustawowego – 5 dniowego terminu – należało uznać, że w sprawie wydano opinię pozytywną. W piśmie do Wojewody z dnia 28 lutego 2011 r. Burmistrz wskazał, że w kierowanej przez w/w placówce doszło do poważnych błędów i zaniedbań uzasadniających odwołanie ze stanowiska. Po pierwsze, nagrody dla nauczycieli zostały wypłacone w nieprawidłowej, zaniżonej wysokości, co naruszało regulamin stanowiący załącznik do stosownej uchwały rady miejskiej w N. Nadto niezgodnie z postanowieniami regulaminu funduszu świadczeń socjalnych wypłacono stosowne zapomogi. Nie określono również zakresu zadań realizowanych przez pracowników ekonomicznych, administracyjnych i obsługi. Jednocześnie dyrektor szkoły zatrudniała w charakterze osób podległych spokrewnionych członków rodziny, w tym siostrę. Jak wskazał dalej organ W. M. stosowny protokół z kontroli został przedstawiony w dniu 14 stycznia 2011 r. Od tego dnia do 21 stycznia przez w/w nie zostały wniesione jakiekolwiek uwagi. Nie skorzystano tym samym z możliwości zajęcia stanowiska co do treści wniosków pokontrolnych. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. W. M. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o uchylenie wydanego zarządzenia wskazując, że nie było podstaw do wydania przedmiotowego aktu. Zdaniem w/w wynikające z kontroli przeprowadzonej w szkole w dniach 27 – 28 grudnia 2010 r. zalecenia zostały w całości wykonane, o czym W. M. poinformowała burmistrza stosownym pismem datowanym na dzień 28 stycznia 2011 r. Z orzecznictwa sądowo – administracyjnego wynika zaś, ze odwołanie ze stanowiska kierowniczego w szkole jest możliwe jedynie w sytuacji gdy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania czynności kierowniczych z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Takiej przyczyny nie stanowią zaś zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej i w dziedzinie rachunkowości. Nadto, ewentualne zaniedbania leżące po stronie dyrektora muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjecie stosownego zarządzenia. Uzasadnienie wydanego zarządzenia nie odpowiada tym wymogom. Burmistrz w treści uzasadnienia wypunktował bowiem jedynie określone zarzuty w żaden sposób nie argumentując ich zasadności. W odpowiedzi na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. poinformował W. M., że podtrzymuje swoją decyzję zawartą w wydanym zarządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. M. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem wydanego zarządzenia w całości podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarzuty wskazane przez organ w zarządzeniu uzasadniały odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu skargi W. M. powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jeszcze raz wskazując, że treść wniosków zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w szkole a dotyczących kwestii regulaminowych, organizacyjnych i dokumentowych nie może uzasadniać prawidłowości odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do uznaniowości decyzji w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ wskazał nadto, że sprawa została zbadana przez Wojewodę, który w działaniach burmistrza nie dostrzegł jakichkolwiek nieprawidłowości. W piśmie z dnia 17 maja 2011 r. pełnomocnik Burmistrza wskazał, że naruszenia w zakresie procedur finansowych i organizacyjnych mogły prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Kwestie błędnego wypłacania wynagrodzeń, błędnego rozliczania delegacji, zatrudniania najbliższych członków rodziny oraz braki w zakresie statutu i regulaminu organizacyjnego szkoły uzasadniać musiały wydanie przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wyczerpała również procedurę zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego, bowiem przed wniesieniem skargi wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie złożyła skargę. Tym samym spełnione zostały wymogi formalne złożenia skargi. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.- zwanej dalej ustawą). Przepis ten daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: - zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, - kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Wskazać przy tym należy, że okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały w sposób niekwestionowany przez obie strony postępowania sądowo administracyjnego, skarżąca nie kwestionowała bowiem wyników kontroli przedstawionych w protokole kontroli z dnia 31 grudnia 2010 r., wykonując w wyznaczonym terminie przedstawione w nim zalecenia ( zob. pismo skarżącej z dnia 28 stycznia 2011 r. – k. [...] akt sprawy).. Ocena, czy do "szczególnie uzasadnionego przypadku" doszło, należy do organu powołującego i odwołującego dyrektora szkoły. Kontrola sądu ograniczona jest natomiast do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Należy w tym miejscu zauważyć, że prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, iż spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie. Zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co za tym idzie - jak podkreślano w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych - powinno być one rozumiane wąsko. Wskazuje się również, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Powinno mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Odnosząc się dalej do obszernego orzecznictwa trzeba stwierdzić, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, LEX nr 818630, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 525/10, LEX nr 595413). W pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się też każde naruszenie prawa przez dyrektora (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o systemie oświaty wprowadza w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit b możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ, który powierzył mu stanowisko kierownicze w szkole w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia. Art. 34 a ust.2 ustawy stanowi, że organ prowadzący sprawując nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w szczególności kontroluje: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Z powyższego wynika, że dyrektor szkoły kierując szkołą ponosi odpowiedzialność za jej sprawne funkcjonowania nie tylko w zakresie prawidłowego wykonywania zadań dydaktycznych, ale również zadań związanych z organizacją szkoły i jej gospodarką finansową. Z tej racji, w przypadku negatywnej oceny działalności, o jakiej mowa w art. 34a ust. 2 ustawy stanowić to może przesłankę odwołania dyrektora w innym trybie tj. przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu zarzutów podnoszonych wobec skarżącej, które legły o podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu mogłyby one stanowić podstawę do ewentualnego odwołania skarżącej ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Stwierdzić bowiem należy, że żadne z podanych w uzasadnieniu okoliczności wyłączających zdaniem organu możliwość dalszego kierowania szkołą nie są takimi, które powodowałyby destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Wskazać trzeba, że jeżeli chodzi o zarzuty nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej oraz w zakresie organizacyjnym polegającym na braku opracowania regulacji wewnętrznych dotyczących organizacji pracy osób zatrudnionych na stanowiskach niepedagogicznych, organ odwołujący nie wykazał, aby stwierdzone nieprawidłowości miały charakter powtarzający się, tzn. były już przedmiotem wcześniejszych kontroli i ustaleń tego organu. Dawałoby to bowiem podstawę do postawienia zarzutu powtarzającego się naruszania przepisów prawa bądź też "utraty zaufania", który przejawiałby się nie respektowaniem przez dyrektora zaleceń organu, pomimo uprzedniego wytknięcia już nieprawidłowości w tym zakresie. Z kolei odnośnie naruszenia przez skarżącą regulacji zawartej w art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) dotyczącej podległości służbowej pracowników niepedagogicznych szkoły, to w ocenie Sądu nie jest to takie naruszenie prawa, które powodowałoby destabilizację normalnego funkcjonowania szkoły i nie pozwalało na dalsze wykonywanie przez dyrektora swoich obowiązków. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie stwierdzając przeszkód do stwierdzenia nieważności zarządzenia, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.