I OSK 2018/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 502/10 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 502/10 oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 5 lutego 2010 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy, wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, mocą, którego odwołał M. G. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. z dniem 15 lutego 2010 r. W uzasadnieniu tego zarządzenia oraz w piśmie z dnia 1 kwietnia 2010 r. do organu nadzoru, Wójt Gminy K. wskazał, iż podstawą odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora są powtarzające się przypadki naruszania przez nią prawa, uniemożliwiające właściwe kierowanie i sprawowanie nadzoru nad szkołą. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr 6/10 Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważności w/w zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i tym samym odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia, z uwagi na zarzut błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organ prowadzący nie wskazał przyczyn odwołania dyrektora wypełniających przesłanki dla zastosowania tegoż przepis, a także zarzut oczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącego jako organu prowadzącego placówki oświatowe na terenie gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd wskazał, iż tryb określony w powyższym przepisie, z uwagi na natychmiastowy charakter odwołania ze stanowiska kierowniczego, ma wymiar szczególnie dotkliwy dla osoby odwoływanej, w związku, z czym z woli ustawodawcy, może być on stosowany jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie zaś "przypadków szczególnie uzasadnionych", zgodnie z ugruntowanym stawiskiem judykatury w tym zakresie, należy rozumieć - jak słusznie wskazał organ nadzoru – wąsko. Nie mieści się w nim więc każde naruszenie prawa przez dyrektora, lecz naruszenie prawa, które jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonych mu obowiązków i pełnienia przez niego funkcji kierowniczej. Zachodzi więc konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności ze względu na zagrożenie interesu publicznego, możliwość destabilizacji funkcjonowania szkoły tj. niemożności realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. W pojęciu tym nie mieszczą się więc zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, oraz uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Sąd stwierdził, że okoliczności wskazywane przez organ skarżący w przedmiotowym zarządzeniu, jak i w późniejszych pismach kierowanych do organu nadzoru oraz Sądu, mające stanowić podstawę do odwołania, w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, M. G. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. z dniem 15 lutego 2010 r., a więc w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu wskazanym we wcześniejszych wywodach. W ocenie Sądu obszernie przytaczane przez organ prowadzący, przypadki naruszeń prawa przez M. G. , ewentualnie mogłyby jedynie uzasadniać zastosowanie trybu zwolnienia dyrektora określonego w art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, co jednak niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Negatywna bowiem ocena wykonywanych przez M. G. zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązywania się przez nią z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnianych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem, a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań dyrektor szkoły do szczególnie uzasadnionych przypadków, przyjmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, a które to przypadki stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uznając więc, że wskazane przez organ prowadzący przypadki naruszeń prawa nie są przypadkami szczególnie uzasadnionymi, Sąd stwierdził, iż organ nadzoru słusznie uznał, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy K. , zaskarżając wyrok w całości, sądowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska nie zostało oparte na szczególnie uzasadnionych przypadkach w rozumieniu w/w przepisu; b) naruszenie prawa procesowego poprzez: - naruszenie art. 138 p.p.s.a poprzez wskazanie jako strony przedmiotowego postępowania (skarżącego) Gminy K. , podczas, gdy uczestnikiem procesu w sprawie był Wójt Gminy K. - naruszenie art. 67 § 5 p.p.s.a poprzez doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi. Biorąc pod uwagę powyższe Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie go do powtórnego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ewentualnie w razie uznania możliwości sprostowania wskazanych wyżej zarzutów do wyroku, opartych na naruszeniach prawa procesowego bez konieczności jego uchylania z tego powodu Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że według ustalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wyłącznie organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadniona" Skarżący podnosi, że w rozpatrywanym przypadku w sposób wyraźny wykazano, że dyrektor szkoły świadomie, a więc w sposób zawiniony, łamał ustalony plan finansowy szkoły dokonując nieplanowanych zatrudnień, a w terminie późniejszym przedstawiał organowi prowadzącemu zmiany do organizacji placówki, mające sanować podjęte bezprawnie kroki. Działania byłej dyrektor polegające na zatrudnieniu zbędnych nauczycieli i pracowników obsługi spowodowały wymierne i wykazane wydatki nie planowane w budżecie szkoły. Działania dyrektora nie tylko same w sobie nosiły znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale mogły powodować jej dalsze naruszenie poprzez niemożność regulowania zobowiązań wobec nauczycieli i innych wydatków związanych z funkcjonowaniem szkoły. Świadomość dokonywania kroków powodujących złamanie planu finansowego szkoły przy pełnej znajomości wysokości posiadanych środków i procedur zmiany planu finansowego obowiązujących na gruncie ustawy o finansach publicznych potwierdziła była dyrektor składając zeznania przez Sądem Rejonowym we Włocławku Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie IV.P. 60/10. Składając zeznania była dyrektor stwierdziła, że jej współpraca z jednostką organizacyjną Gminy w postaci Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Placówek Oświatowych w K. układał się źle, między innymi, dlatego, że ona uważa ten twór za zbędny. Zeznając odwołana dyrektor stwierdziła, że jej wizja szkoły różniła się od możliwości danych jej przez organ prowadzący. Opisane wyżej fakty (mające swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy K. ) stanowiące dowód na realizowanie swojej koncepcji działania szkoły przy nieliczeniu się z możliwościami finansowymi danymi przez organ prowadzący i nie mogą być traktowane wyłącznie jako "uchybieniami w zakresie rachunkowości", czy "organizacji pracy szkoły", lecz działaniami naruszającymi wprost ustawę o finansach publicznych. Biorąc pod uwagę lekceważący stosunek byłej dyrektor szkoły do zaleceń, procedur i samej osoby Wójta Gminy K. jako osoby pełniącej rolę organu prowadzącego szkołę, a także nieprzestrzeganie przez odwołaną obowiązujących ją przepisów prawa w zakresie finansów publicznych stanowią o niemożności dalszej z nią współpracy i jako takie stanowią w ocenie skarżącego oczywisty dowód zaistnienia przesłanki odwołania wskazanej w uchylonym zarządzeniu. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść się do naruszenia przepisów procesowych - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uznać zatem trzeba, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez doręczenie odpisu przedmiotowego wyroku wraz z uzasadnieniem stronie postępowania – Wójtowi Gminy K. zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, który brał udział w rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. Z uwagi bowiem na fakt, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy tak jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oznaczenia strony postępowania Gminy K. zamiast Wójta Gminy, czym Sąd I instancji miał naruszyć przepis art. 138 p.p.s.a. należy stwierdzić, że ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z ustawą o systemie oświaty (art. 5 ust. 2) szkoła może być prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadku sprawy niniejszej Gminę K. , a Wójt wykonuje jedynie zadania i kompetencje organu prowadzącego (art. 5 c pkt 2). Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który był w sprawie niniejszej podstawą odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. - organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż pomimo, że zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" użyte w powyższym przepisie stanowi pojęcie niedookreślone to jednak ocena organu w tym zakresie nie może nosić cech dowolności i podlega kontroli sądu administracyjnego. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym o tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Nie każde też naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że okoliczności powoływane przez Wójta Gminy K. nie stanowią w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnionej podstawy do odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.