I OSK 86/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1015/06 w sprawie ze skargi B. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gimnazjum oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Burmistrza Gminy T. z dnia [...] nr [...], którym odwołano B. K. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego w T. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał następujące ustalenia: Burmistrz Gminy T., zarządzeniem z dnia [...], odwołał B. K. z zajmowanego stanowiska dyrektora gimnazjum, powołując się na art. 5 c/ pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i zarzucając mu: 1) brak współdziałania z organem prowadzącym w zakresie działalności administracyjno-finansowej szkoły, polegający na ignorowaniu poleceń prowadzącego, dotyczących zorganizowania dowozu uczniów do gimnazjum, przedłożenia układu wykonawczego budżetu na rok 2003 i projektu planu budżetowego gimnazjum na rok 2004 oraz wykonania porozumienia zawartego pomiędzy Gminą T., a Starostą Powiatu R., dotyczącego zatrudnienia nauczyciela; 2) nieprawidłowe gospodarowanie przyznanymi szkole środkami finansowymi, w tym zaciąganie zobowiązań bez uzgodnienia z organem prowadzącym; 3) brak współpracy z Gminnym Zespołem Obsługi Szkół; 4) brak współdziałania z Radą Rodziców; 5) brak współpracy z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo uczniów. Na wskazane zarządzenie – po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w R., złożył mieszkaniec gminy T. J. K. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Rz 190/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stwierdził nieważność opisanego wyżej zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T., wyrokiem z dnia 1 marca 2004 r. sygn. akt I OSK 1437/04 uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji, zaś skarga J. K. została oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu zarządzenia. W tym czasie B. K. skierował odwołanie od powyższego zarządzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które postanowieniem z dnia [...] uznało się za niewłaściwe rzeczowo w sprawie i przekazało ją do rozpatrzenia [...] Kuratorowi Oświaty w R. Tenże organ wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności wspomnianego postanowienie, a po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności, skierował wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt I OW 167/05, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek wobec bezprzedmiotowości sporu w sytuacji, gdy od zarządzenia w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły nie przysługiwało odwołanie przewidziane art. 127 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał na możliwość zaskarżenia przez zainteresowanego spornego zarządzenia, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. B. K., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcie naruszenia prawa adresowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. i Burmistrza T., wniósł na przywoływane zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając obrazę art. 38 ust 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia. Skarżący wskazał na szczególny charakter odwołania w oparciu o tę podstawę prawną, wymagający z uwagi na niedookreślenie pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" wąskiego jego rozumienia, a także rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed dokonaniem odwołania, prowadzącego do wykazania w sposób niewątpliwy istnienia po stronie dyrektora działań lub zaniechań, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie przezeń funkcji kierowniczej z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Strona podkreśliła także, iż akt odwołania w tym trybie podjęty wymaga uzasadnienia, a zaskarżone zarządzenie wymogu tego nie spełnia, bowiem ogranicza się jedynie do wyliczenia w sposób ogólnikowy listy zarzutów. W polemice z tymi zarzutami skarżący podniósł, że przyczyną jego odwołania był błędny pogląd, iż z racji bycia organem prowadzącym szkołę i posiadającym uprawnienia do powołania i odwołania dyrektora szkoły burmistrz jest pracodawcą dyrektora, może zatem wydawać mu polecenia w nieograniczonym zakresie i wymuszać na nim posłuszeństwo; tymczasem organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór w zakresie finansowym i administracyjnym. Obejmuje on zgodnie z art. 34 a ust 2 ustawy o systemie oświaty, prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania przepisów bhp w odniesieniu do pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji szkoły i placówki. W ramach tego nadzoru zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz pkt 4-6, organ prowadzący szkołę może wydawać jedynie doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski, wynikające z przeprowadzonych czynności. Ingerencja organu prowadzącego szkołę musi znajdować oparcie w przepisach ustawy. Zdaniem strony Burmistrz nie jest pracodawcą dyrektora szkoły, który jest pracownikiem szkoły i nie posiada kompetencji do kierowania pracą dyrektora. Zarzut nie realizowania poleceń organu prowadzącego szkołę w zakresie dowozu uczniów pozbawiony był w ocenie skarżącego podstaw prawnych, gdyż obowiązek organizacji takiego dowozu spoczywa na organie prowadzącym szkołę, który chciał go przerzucić na dyrektora nie zapewniając mu po temu stosownych środków finansowych. Żądanie organu w tym zakresie nie stanowiło w żadnym razie doraźnego zalecenia, czego dowodzi opinia radcy prawnego Kuratorium Oświaty załączona w kserokopii do skargi. Także zarzut braku realizacji porozumienia zawartego przez Gminę T. i Starostę R. w przedmiocie zatrudnienia określonej osoby był pozbawiony podstaw, bowiem to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy, jakim jest szkoła i on decyduje w zakresie zatrudniania i zwalniania nauczycieli. Wymuszanie realizacji porozumienia zawartego bez jego wiedzy i woli było bezprawne. Nieuzasadniony był także zarzut nie przedłożenia układu wykonawczego do budżetu za 2003 r. oraz projektu planu budżetu na 2004 r. Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 18 grudnia 2001 r. oraz stanowiącego załącznik do tej uchwały statutu i zatwierdzonego regulaminu Gminnego Zespołu Obsługi Szkół w T., ta właśnie instytucja była powołana do opracowywania projektów planów finansowych w uzgodnieniu z dyrektorami szkół i przedstawiania ich organowi gminy. Na tej instytucji zatem spoczywał obowiązek sporządzenia wspomnianego układu wykonawczego i projektu budżetu. Skarżący podkreślił, iż opracował plan finansowy i informował burmistrza, iż nie jest możliwe opracowanie realnego układu wykonawczego budżetu szkoły na rok 2003 r., zapewniającego minimum finansowe niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. B. K. stwierdził, iż zarzut zaciągania zobowiązań finansowych bez uzgodnienia z organem prowadzącym szkołę nie został wykazany. Wobec faktu, że dyrektor musi obracać się wśród kwot określonych w planie finansowym wymóg ponownego uzgadniania wydatków z organem prowadzącym szkołę jest nieporozumieniem. Zdaniem skarżącego, brak współpracy z Radą Rodziców nie mógł stanowić podstawy do odwołania, gdyż dyrektor nie musi zabiegać o pełną akceptacją Rady dla wszelkich swych posunięć. Skarżący dodał również, że Rada Rodziców była nielegalna, czego dowodzą pisma [...] Kuratora Oświaty i Wojewody P. załączone do skargi. Z kolei zarzut braku współpracy z Policją jest mało poważny, bowiem to dyrektor odpowiada za bezpieczeństwo uczniów w szkole i to on, a nie Komendant Komisariatu Policji decyduje, czy istnieje potrzeba wpuszczenia Policji na teren szkoły. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu wskazanego art. 52 § 3 P.p.s.a., bowiem złożono ją dwa lata po otrzymaniu przez skarżącego odwołania, co uzasadniało wniosek o jej odrzucenie. Ponadto Burmistrz podkreślił, że w zarządzeniu odwołującym skarżącego z funkcji dyrektora podano nie tylko przyczynę odwołania, ale również okoliczności ją uzasadniające, a także, iż żaden przepis prawa nie nakłada na organ prowadzący szkołę, formułowania w piśmie odwołującym dyrektora, szczegółowego wyliczenia pojedynczych okoliczności, które złożyły się na przyczynę uzasadniającą odwołanie. Organ stwierdził także, iż działania skarżącego sprowadzały się do ignorowania większości podmiotów i zbiorowości, co w systemie oświaty prowadzi do uniemożliwienia lub niewspółmiernego utrudnienia w wykonywaniu zadań oświatowych przewidzianych ustawą. W piśmie uzupełniającym Burmistrz Gminy T., działający przez pełnomocnika, ponowił wniosek o odrzucenie skargi, zwracając uwagę na rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, co do charakteru odwołania dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd Najwyższy prezentuje pogląd, że odwołanie takie, choć nie stanowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy, jest czynnością prawną w wysokim stopniu zbliżoną do wypowiedzenia zmieniającego, co ma ten skutek, że rozstrzygając spory o roszczenia wynikające z wadliwego odwołania należy pomocniczo sięgać do przepisów kodeksu pracy, dotyczących rozwiązania umowy o pracę. Roszczenia te mają charakter roszczeń ze stosunku pracy, co uzasadnia wyłączną kompetencję sądów pracy. Skarżący złożył pozew do Sądu Pracy w Rzeszowie i sprawa ta zakończyła się ugodą. Poddanie zatem sprawy odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły orzecznictwu administracyjnemu, prowadziłoby do dualizmu kontroli tego aktu i dwutorowości postępowania, co mogłoby prowadzić do sprzeczności zapadłych rozstrzygnięć w poszczególnych postępowaniach. Ponadto organ wskazał, że gdyby nawet uznać zaskarżone zarządzenie za akt administracyjny, to rozważenia wymaga jego charakter. Jest ono zbliżone do decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, że rozstrzyga sprawę indywidualną. Wprawdzie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w dniu 18 października 2005 r. sygn. akt I OW 167/05 Sąd stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie określa formy odwołania i powszechnie przyjmuje się formę zarządzenia, jednak rozważania te poczynił w celu wykazania, że nie jest to decyzja administracyjna. W ocenie organu zasadne byłoby zakwalifikowanie tej czynności, jako inny niż określone w § 3 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia czyniłoby skargę spóźnioną, bowiem skarżący nie zachował czternastodniowego terminu, jako że o wydaniu aktu dowiedział się znacznie wcześniej. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 16/06, skarga B. K. została odrzucona, jako wniesiona przedwcześnie. Postanowienie to na skutek skargi kasacyjnej B. K. zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1409/06, w którym Sąd stwierdził, iż skarga złożona przed upływem 30 dni liczonych od daty upływu 30 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest skargą złożoną przedwcześnie. W dalszym postępowaniu skarżący dołączył do skargi kserokopie dokumentów uprzednio złożonych do skargi, a także szereg pism i listów wyrażających poparcie dla jego osoby oraz kopie rachunków i wniosków o zaliczki. Pismem sądowym z dnia 1 października 2007 r. Burmistrz Gminy T. stwierdził, iż z uwagi na ugodę zawartą w dniu 26 lutego 2006 r., którą polubownie zakończono spór toczący się pomiędzy Publicznym Gimnazjum w T., a skarżącym na tle odwołania go ze stanowiska oraz fakt, iż z dniem 31 sierpnia 2007 r. upłynął okres na jaki skarżący był powołany na dyrektora szkoły, B. K. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. Rozpoznając skargę B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż niezasadnym jest stanowisko organu o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie. Jak podkreślił to Sąd odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje skutki w sferze prawa pracy, jednakże odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Również za chybiony uznany został wniosek o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, bowiem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie określa terminu w jakim należy wnieść wskazane w nim wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto art. 52 § 4 P.p.s.a, na który powołał się organ, stanowi, iż termin do złożenia wezwania ustanowiony art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, do których zaskarżone zarządzenie nie należy. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który stał się podstawą zaskarżonego zarządzenia, powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji podniósł, iż nie stanowią takiej przyczyny zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej i w dziedzinie rachunkowości. Także wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego. Sąd podkreślił, że zaniedbania po stronie dyrektora muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się także do wykładni systemowej art. 38 ustawy o systemie oświaty, w świetle zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Mając na względzie te zasady Sąd stwierdził, iż działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli nie może być uznane za zgodne z prawem. Nakaz działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania wytwarza bowiem po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć, który zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreślono, że w sprawie odwołania dyrektora szkoły gminnej przez zarząd gminy w formie uchwały, ugruntowany został w orzecznictwie pogląd o obowiązku sporządzenia uzasadnienia takiego aktu. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże – jak to podniósł Sąd – zarówno ocena, jak i uznanie organów administracyjnych w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uzasadnienie zarządzenia będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie odpowiada tym wymogom. Stawia ono bowiem jedynie wypunktowane pod adresem dyrektora zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak tej argumentacji, niewskazanie konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretny obowiązek, nierealizowany przezeń prowadzi do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa – w istocie nie zawiera bowiem uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Próba uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i dowodzenia przez organ wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków dopiero przed sądem, nie konwaliduje wadliwego aktu odwołania, a w ocenie Sądu już ten brak był wystarczający do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, iż niezależnie od powyższego, argumentacja organu jak i przedłożone przezeń sądowi dokumenty nie dowiodły dostatecznie, że w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania powołanego art. 38 ust. 1 pkt 2. Zarzuty Burmistrza stawiane dyrektorowi sprowadzające się ignorowania poleceń organu prowadzącego szkołę dotyczących dowożenia uczniów nie zostały wykazane, jako że organ prowadzący szkołę nie wskazał podstaw prawnych do nałożenia na dyrektora takiego obowiązku. Nie jest w tym zakresie wystarczające odwołanie się do przepisu art. 7 i 33 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym., bowiem z uwagi na specyfikę szkoły, której funkcjonowanie określa ustawa o systemie oświaty i wynikające z niej obowiązki dyrektora, a także ograniczenie zakresu nadzoru organu ją prowadzącego nad działalnością szkoły, w tym także jej dyrektora, ten ostatni nie może być traktowany jak każdy pracownik samorządowy. Pracodawcą dyrektora, mimo iż powołuje go organ samorządu gminnego jest szkoła, jako jednostka organizacyjna. Z kolei zarzut nie przedłożenia układu wykonawczego budżetu na 2003 r. oraz projektu planu budżetowego na rok 2004 r., nawet gdyby był uzasadniony, mieściłby się – w ocenie Sądu – w podstawach zwolnienia dyrektora ujętych art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o systemie oświaty, co wykluczało jego zakwalifikowanie do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Także zarzut niewykonania porozumienia zawartego przez Burmistrza ze Starostą R. dotyczącego zatrudnienia nauczyciela również nie mógł być potraktowany, jako szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż zgodnie z art. art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla nauczycieli zatrudnionych w szkole i decyduje w sprawach zatrudniania nauczycieli i innych pracowników szkoły. Zdaniem Sądu nie został również wykazany zarzut nieprawidłowego gospodarowania środkami finansowymi przyznanymi szkole, który jednakże i tak mógłby jedynie stanowić podstawę zwolnienia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ przywołanej ustawy. Nie uzasadniono także zarzutu braku współpracy dyrektora z Radą Rodziców, przedstawiając na tą okoliczność tylko oświadczenie przewodniczącej Rady, wskazujące na konflikt istniejący między tym ciałem a skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił też, iż z oświadczenia Burmistrza Gminy złożonego na rozprawie wynikało, iż mimo trudności we współpracy z dyrektorem gimnazjum, kierowana przez niego placówka funkcjonowała bez zastrzeżeń, co w ocenie Sądu wskazywało, iż nawet gdyby zarzuty postawione w zarządzeniu zostały uzasadnione w sposób prawidłowy, to i tak nie mogłyby stanowić podstawy do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zastosowanie tego przepisu stanowiło istotne naruszenie prawa, co w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Wobec faktu, iż od daty podjęcia zarządzenia upłynął więcej niż rok, co wykluczało możliwość stwierdzenia jego nieważności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził niezgodność zaskarżonego zarządzenia z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Gminy T., reprezentowany przez radcę prawnego D. S. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi B. K., zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie: 1) że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa z powodu braku szczegółowego uzasadnienia, z podaniem naruszenia konkretnego przepisu prawa, który nakłada na dyrektora konkretny obowiązek; 2) że fakt funkcjonowania szkoły bez zastrzeżeń wyklucza zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie; 3) że przesłanki będące przyczyną odwołania dyrektora gimnazjum łącznie, nie stanowią o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie, uzasadniającego odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, negując w istocie ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd, stwierdził, iż jego zdaniem do istotnego naruszenia prawa dochodzi wówczas gdy treść aktu pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą czynności. Burmistrz podkreślił, iż żaden przepis prawa materialnego nie wymaga dla wypowiedzi organu prowadzącego szkołę szczególnego rodzaju uzasadnienia, a w niniejszej sprawie organ administracji odwołując skarżącego z funkcji dyrektora szkoły wskazał podstawę prawną, przyczynę odwołania (brak współpracy i brak prawidłowego wykonywania przez gminę zadań oświatowych) oraz siedem okoliczności potwierdzających wskazaną przyczynę. Burmistrz Gminy T. stwierdził, iż odwołując dyrektora szkoły uzasadnił i umotywował swoje działanie, zaś ocena legalności zarządzenia była możliwa skoro dokonał jej Wojewoda P. w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], a także [...] Kurator Oświaty, który pismem z dnia [...] grudzień 2003 r. [...] pozytywnie zaopiniował odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, iż skoro nie doszło do nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, a jednostka, której skarżący był dyrektorem funkcjonowała bez zastrzeżeń, to nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty. Burmistrz podniósł, iż prawidłowe funkcjonowanie systemu oświaty nie może być oceniane jedynie z perspektywy działania jednej poszczególnej szkoły. Podkreślono przy tym, iż działania strony doprowadziły do sytuacji, gdy czas poświęcony zarówno przez pracowników szkoły, pracowników organu prowadzącego jak i Gminnego Zespołu Obsługi Szkół na sprawy gimnazjum, którego B. K. był dyrektorem, wzrósł niewspółmiernie i co istotne nie służył wykonaniu zadań oświatowych, a jedynie polegał na "gaszeniu konfliktów" wywołanych przez skarżącego. W ocenie organu wskazywało to na zaistnienie sytuacji, w której zagrożone było prawidłowe funkcjonowanie i wykonywanie pozostałych zadań przypisanych gminie w zakresie oświaty, a zatem zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy. Burmistrz Gminy T. podkreślił również, że pozytywna opinia [...] Kuratora Oświaty w sprawie odwołania skarżącego z zajmowanej funkcji stanowiła potwierdzenie, że interes publiczny wymagał podjęcia takiej decyzji przez organ. Burmistrz, zgadzając się z twierdzeniem o braku dowolności organów administracji przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły, podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął, iż rozpoznawane łącznie okoliczności wskazane w zarządzeniu Burmistrza potwierdzają przyczynę odwołania, jaką jest brak możliwości współpracy ze skarżącym i niemożliwość prawidłowego wykonywania przez gminę zadań oświatowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną działania skarżącego doprowadziły do tego, iż niemożliwym stał się nadzór nad działalnością gimnazjum, co stanowiło zagrożenie dla prawidłowego działania systemu oświaty w gminie. W ocenie organu działania B. K. nosiły znamiona rażącego naruszenia obowiązków pracowniczych, o jakim mowa w art. 52 kodeksu pracy, co stanowiło – przy braku określonych kryteriów – szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W podsumowaniu skargi kasacyjnej Burmistrz Gminy T. podkreślił, iż powodem konfliktów była arogancja i lekceważące zachowanie dyrektora szkoły, jednakże z uwagi na niedopuszczalność w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu ze świadków niemożliwym jest wykazanie tych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, wskazania naruszonych przepisów, sformułowania zarzutów i odpowiedniego ich uzasadnienia. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia określają kierunek i zakres kontroli instancyjnej. Od prawidłowego wyboru podstawy kasacyjnej zależy nie tylko skuteczność tego środka zaskarżenia, lecz także możliwość dokonania kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi nie może zastępować strony, precyzować, uzupełniać bądź interpretować wniesionego środka zaskarżenia. W tej sprawie skargę kasacyjna oparto o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię tego przepisu przez przyjęcie: 1) że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa z powodu braku szczegółowego uzasadnienia z podaniem naruszonego przepisu, który nakłada na dyrektora konkretny obowiązek; 2) że funkcjonowanie szkoły bez zastrzeżeń wyklucza istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powyższym przepisie; 3) że przesłanki będące przyczyną odwołania skarżącego łącznie nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. Konstruując skargę kasacyjna autor wskazał wprawdzie naruszony przepis prawa materialnego upatrując jego naruszenie w błędnej wykładni jednakże – jak wynika z przytoczonych zarzutów oraz ich uzasadnienia – we wniesionym środku zaskarżenia kwestionuje się ustalenia Sądu, przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku. Błędna wykładnia to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. Naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce także przez niewłaściwe zastosowanie, czyli dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Konfrontując powyższe z treścią wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż ten środek zaskarżenia nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a wybór podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. nie koresponduje z treścią zarzutów i uzasadnieniem, w którym kwestionuje się ustalony przez Sąd stan faktyczny. Ustalenia Sądu w sposób skuteczny można jedynie podważać stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według których Sąd Administracyjny rozpatruje skargę i wydaje orzeczenie. Nie można zarzutu naruszenia prawa materialnego uzasadniać podważając ustalenia faktyczne Sądu. Tak natomiast czyni autor skargi kasacyjnej podważając ustalenia Sądu: – co do braku szczegółowego uzasadnienia zarządzenia, – prawidłowego funkcjonowania szkoły, mimo stawianych dyrektorowi zarzutów, – oceny poszczególnych przesłanek przyjętych przez organ przy odwołaniu dyrektora, a w szczególności: 1) błędne przyjęcie przez Sąd, że dyrektor, którego pracodawcą jest szkoła, nie może być traktowany jak pracownik samorządowy i spełniać obowiązki w zakresie zorganizowania dowozu dzieci; 2) wadliwe przyjęcie, iż jako kierownik zakładu dyrektor miał uprawnienie do zatrudniania nauczycieli, a pominięcie przez Sąd, iż stworzony przez ustawodawcę "system oświaty" nie oddaje dyrektorowi szkoły nieograniczonej władzy, zaś skarżący ignorował nauczycieli, potrzebę poprawnego zatrudnienia, nie dotrzymywał obietnic, nie respektował ograniczeń finansowych, nie współpracował z radą rodziców i organami policji. Brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, iż ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie został podważony. Przy ustalonym stanie faktycznym, który został przedstawiony przez Sąd w obszernym uzasadnieniu, nie można Sądowi pierwszej instancji postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bądź też niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzecznictwo Sądu Najwyższego, wskazał na istotne różnice zachodzące pomiędzy odwołaniem dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, a odwołaniem gdy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, tj. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia tego przepisu uwzględnia dorobek orzecznictwa, iż użyte tam pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Również w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, działającego jako Sąd odwoławczy m.in. w wyrokach z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05 i z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 648/06 (niepubl.) przyjęto, iż odwołanie nauczyciela w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 może nastąpić bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego tylko z ważkich powodów, które uniemożliwiają dalsze zajmowanie stanowiska i uzasadniają natychmiastowe z niego odwołanie. Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, aby odwołać skarżącego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podkreślić dodatkowo należy, iż wadliwość sporządzonej skargi kasacyjnej polega nie tylko na pominięciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy kwestionowaniu ustaleń faktycznych Sądu, lecz także przy zarzucie błędnej wykładni – zamieszczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowań, które wskazywać mogą na zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, a której to podstawy w skardze kasacyjnej nie zamieszczono. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.