II SA/Rz 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły -postanawia- ocucić skargę II SA/Rz 16/06 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B. K. jest zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] odwołujące skarżącego z dniem wydania zarządzenia ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum w T. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn.zm./. Jest to zarządzenie o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./ nazwanej dalej skrótem u.s.g. Taki rodzaj aktu administracyjnego został również przyjęty w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.10.2005 r., sygn. akt I OW 167/05, którym to postanowieniem rozstrzygnięto spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a Kuratorem Oświaty /K 22 – 27 akt sądowych/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę pod względem formalnymi w tym przypadku sprawdzał czy skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wezwał Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia dokonanego zaskarżonym zarządzeniem /art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g./ i czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia /opatrzone datą 26.10.2005 r./ skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej i do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wskazane wezwanie wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta w dniu 27.10.2005 r. /adnotacja na wezwaniu i na kopercie/, a było nadane w placówce pocztowej dnia poprzedniego /26.10.2005 r./. Skargę na przedmiotowe zarządzenie wniósł do Sądu za pośrednictwem Burmistrza Gminy [...]. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy i Miasta w dniu 6.12.2005 r. Burmistrz Gminy nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę, Burmistrz Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywował tym, że została złożona po upływie 2 lat od dnia otrzymania odwołania z zajmowanego stanowiska, czyli po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm./, cytowanej niżej skrótem p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed wejściem w życie p.p.s.a. (przed 1.01.2004 r.) w orzecznictwie, jak również w literaturze utrwalił się pogląd, że w sprawie skarg do sądu administracyjnego na uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się 30 dniowy termin przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem 2-miesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania, a jeżeli odpowiedzi nie udzielono termin do wniesienia skargi biegł od dnia upływu tego 2-miesięcznego terminu, gdy zaś spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczył się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98 – ONSA Nr 3/1998 r., poz. 78 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21.01.1998 r., III RN 100/97 – OSNAPiUS Nr 21/98, poz. 618 oraz dla przykładu Dorota Dąbek – Prawo miejscowe samorządu terotorialnego, Oficyna Wydawnicza Brantta, Bydgoszcz – Kraków 2003, str. str. 354 – 355/. Przedstawione stanowisko, jest również wyraźnie popierane w piśmiennictwie na tle nowych uregulowań prawnych, czyli na tle stanu prawnego obowiązującego od dnia 1.01.2004 r. /por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Malczyk, Marta Romańska – Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2004 r., str. 210 i Andrzej Szewc, Gabriela Jeż, Zbigniew Pławecki – Samorząd Gminny, Dom Wydawniczy ABC – 2005 r., str. 608/. Wskazane stanowisko literatury opiera się przede wszystkim na interpretacji art. 101 ust. 3, art. 102a – u.s.g. i art. 35 § 3 k.p.a. Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.07.2005 r., sygn. akt OSK 1634/04 i z dnia 22.07.2005 r., sygn. akt I OSK 108/05. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 1.07.2005 r. przytoczono, że zmiana stanu prawnego dotyczącego terminów wnoszenia skarg do sądu /po 1.01.1994r./, zdezaktualizowała stanowisko przyjęte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98 /przytoczone wyżej/, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia owego naruszenia prawa. W tej sytuacji nie można przyjmować takiej interpretacji art. 101 ust. 3 u.s.g., według której, bieg terminu do złożenia skargi rozpoczyna się dopiero po upływie 2 miesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, iż ów 2 miesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni /grudzień – styczeń, czy też lipiec – sierpień/ tym samym, uniemożliwiono by przy takiej interpretacji art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. złożenie skarg w zakreślonym przez art. 53 § 2 p.p.s.a. 60 dniowym terminie liczonym od dnia wniesienia wezwania. Oba rozważane przepisy nie pozostają ze sobą w żadnej sprzeczności jedynie przy przyjęciu takiej ich interpretacji, przy której na podstawie art. 101 ust. 3 u.s.g. organ gminy ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Zaprezentowana argumentacja zdaniem Sądu in merito jest wątpliwa. Art. 102a u.s.g., dodany do tej ustawy przez art. 17 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale /chodzi o rozdział 10/, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Nota bene podobne unormowanie zawierał art. 102a – u.s.g. w poprzednim brzmieniu, który wyłączał stosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała do końca grudnia 2003 r. Oznacza to, że w sprawach dotyczących uchwał lub zarządzeń organów gminy /art. 101 ust. 1 u.s.g./, nie ma zastosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., gdyż pierwszeństwo ma przepis szczególny jakim jest art. 101 ust. 3 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli istnieje odesłanie do bezpośredniego stosowania przepisów art. 35 – 36 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 3 u.s.g. jednakże nie określa czy organ gminy odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien udzielić w terminie 1 miesiąca, czy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia mu wezwania do usunięcia naruszenia prawa /art. 35 ust. 3 k.p.a./. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 1.07.2005 r. i 22.07.2005 r. a priori założył, że termin do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy określa art. 53 § 2 p.p.s.a. Przy tym założeniu przyjął, że termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi jeden miesiąc, a jeżeli odpowiedź w tym terminie nie zostanie udzielona, to wtedy skargę wnosi się między trzydziestym, a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Art. 53 § 2 p.p.s.a. wyraźnie podkreśla, iż ma zastosowanie "w przypadkach, o których mowa w art. 53 § 3 i 4" tejże ustawy. Skoro art. 102a – u.s.g. wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach dotyczących uchwał i zarządzeń organów gminy /art. 101 ust. 1 u.s.g./, przeto zdaniem Sądu orzekającego zacytowany zapis wyłącza także stosowanie w tych sprawach art. 53 § 2 p.p.s.a. Po drugie podział 60-dniowego terminu, o jakim w art. 52 § 3 p.p.s.a. na termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz na termin do wniesienia skargi mógłby być zasadny tylko wtedy, gdyby istniała ewidentna korelacja między art. 101 ust. 3 u.s.g., a art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji taki związek między tymi przepisami jest wątpliwy, bo przede wszystkim nie wiadomo czy prawodawca odwołując się do przepisów k.p.a. regulujących terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej miał na myśli termin jednomiesięczny, czy dwumiesięczny. Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. oraz art. 112 k.c. w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca. Przy założeniu, że w tego rodzaju sprawach ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., to wówczas mogłoby dojść do następującej sytuacji: Wezwanie do usunięcia naruszenia zostało wniesione do organu gminy w dniu 31.07. W takiej sytuacji jednomiesięczny termin do udzielenia odpowiedzi upływałby z dniem 31.08. W przypadku nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie, bieg 30-dniowego terminu do wniesienia skargi rozpoczynałby się z dniem 1.09., a kończyłby się z dniem 29.09. /z upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia/. W takiej sytuacji skarżącej miały tylko 29 dni do wniesienia skargi, co byłoby jaskrawym naruszeniem prawa. Takim naruszeniem byłoby również przyjęcie, że w podanym przykładzie termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia wynosi 30 dni, skoro przepis art. 35 § 3 k.p.a. mówi o terminie miesięcznym. Konkludując Sąd orzekający przyjął, że art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania do skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Po drugie, skoro art. 101 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia /1 miesięczny, czy 2 miesięczny/, przeto ze względu na charakter spraw rozpatrywanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnym jest przyjęcie terminu maksymalnego, czyli 2 miesięcznego. Dla przykładu uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia, niekiedy wymaga zwołania sesji rady gminy i z tej racji powinien to być termin dłuższy. P.p.s.a. nie reguluje wyraźnie poruszonej kwestii, przeto w takiej sytuacji stabilność prawa przemawia za argumentacją wyłuszczoną przez Sąd orzekający. Mając na uwadze przytoczone motywy, należy skonstatować, że skoro wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia wpłynęło do organu gminy [...] w dniu 27.10.2005 r., zaś skarga została złożona w tym organie w dniu 6.12.2005r., zatem jest przedwczesna, bo została złożona przed upływem 2 miesięcznego terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Dwumiesięczny termin upływał z dniem 27.12.2005 r., przeto skarga mogła być wniesiona w okresie 28.12.2005 r. – 26.01.2006 r. Z podanych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Natomiast motywy odrzucenia skargi zawarte w odpowiedzi na skargę nie są zasadne, bo zgodnie z art. 102a u.s.g., przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a., zatem nie dotyczy zarządzeń organu gminy, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.