II OZ 486/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1347/11 o odmowie dopuszczenia Starosty Rzeszowskiego do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. C., R. C. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1347/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Starosty Rzeszowskiego do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. C., R. C. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że Spółka M. Sp. z o.o. z/s w Rzeszowie wystąpiła z wnioskiem o wezwanie przez Sąd do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Starosty Rzeszowskiego jako organu, który wydał decyzję z dnia [...] maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. We wniosku Spółka wskazała, że wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego Starosty Rzeszowskiego, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po stronie Starosty powstanie odpowiedzialność odszkodowawcza na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta Rzeszowski uznał, że inwestycja objęta wnioskiem nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Późniejsze odmienne interpretacje organów administracji w zakresie wymagań środowiskowych dla tej samej inwestycji nie mogą przesądzać, że wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności. Spółka przytoczyła orzecznictwo potwierdzające zaprezentowane stanowisko. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże powszechnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to prawo jednostki do określonego postępowania zmierzające do wydania decyzji administracyjnej mające umocowanie w normie prawa materialnego. Interes prawny musi być dodatkowo osobisty, własny, indywidualny i znajdujący uzasadnienie w normie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Z kolei interes faktyczny, który jest pojęciem odmiennym, należy kwalifikować jako stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej tak jak w przypadku interesu prawnego, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Sąd zauważył, iż wnioskodawca wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Starosty Rzeszowskiego, a więc organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, badaną w postępowaniu administracyjnym w trybie nieważnościowym. Decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym stała się następnie przedmiotem skargi do Sądu. Jednocześnie Sąd wskazał, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r. sygn. akt OPS 1/03). Sąd wskazując, iż w niniejszej sprawie Starosta Rzeszowski występuje jako organ administracji, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...], badaną następnie w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, iż Starosta Rzeszowski nie ma w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego, gdyż działa jako organ administracji władczo orzekający o prawach i obowiązkach stron postępowania. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi postępowanie pod sygn. akt VII SA/Wa 1347/11 w przedmiocie sądowej kontroli wydania decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], której to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ze skargi B. C., R. C., I. W. W dniu [...] czerwca 2009 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję administracyjną na skutek zażalenia Spółki M., którą to decyzją uchylił błędną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak. [...], którą to w/w organ stwierdził nieważność decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie dla Spółki M. Sp. z o.o. z/s w Kraczkowej [...], obejmujące zespół elektryczno – wiatrakowy. Dalej Spółka podkreśliła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany i wydając pozwolenie dla Spółki M. Sp. z o.o. z/s w Kraczkowej [...], odmówił jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. Zdaniem Spółki Starosta wydający niniejszą decyzję, powinien zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu, gdyż ma interes prawny, ponieważ występuje jako organ administracji broniący interesu jednostki samorządu terytorialnego. Spółka argumentując swój pogląd podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron; tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu – w stosunku do uczestników na prawach strony odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Wobec powyższego wezwanie przez Sąd do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Starosty Rzeszowskiego jako organu, który wydał decyzję z dnia [...] maja 2003 r. jest zasadne. Wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego Starosty Rzeszowskiego, gdyż ewentualne uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2003 r. spowoduje powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji samorządowej także w trybie art. 417 kc. Powyższy artykuł stanowi ogólną podstawę odpowiedzialności władz publicznych za ich władcze działania. Nadto Spółka podkreśliła, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kwestii, kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrażono pogląd, iż stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyr. NSA z dn. 12.01.1994r., II SA 2164/92, oraz post. NSA z 12.06.2008 r. II GZ 52/08). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 p.p.s.a.) dalej p.p.s.a. - osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). A zatem, zgodnie z art. 33 p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. Różnica w ich uprawnieniach polega na tym, iż podmioty o których mowa w § 1 są uczestnikami postępowania z mocy prawa, zaś podmioty o których mowa w § 2 stają się uczestnikami postępowania w razie dopuszczenia przez Sąd do udziału w postępowaniu, na skutek uwzględnienia zgłoszonego przez nich wniosku. Jak jednoznacznie wynika z brzmienia art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą zgłosić osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeśli wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego. O tym zaś, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny. Wnioskodawca powinien więc we wniosku wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego, zaś organizacja społeczna domagająca się uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym innej osoby powinna wykazać, że takie działanie znajduje podstawę w treści statutu. W niniejszej sprawie wniosek w trybie art. 33 p.p.s.a. złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie, będąca inwestorem inwestycji objętej decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], której dotyczy postępowanie nieważnościowe. M. Sp. z o.o. jest stroną tego postępowania, a złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania Starosty Rzeszowskiego, tj. organu, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym. Wniosek Spółki nie mógł zostać uwzględniony, gdyż po pierwsze, M. Sp. z o.o. nie jest legitymowana do złożenia wniosku w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak już bowiem wyżej wskazano wniosek w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. może złożyć wyłącznie podmiot ubiegający się o dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony. Stronom i uczestnikom postępowania sądowego nie przysługuje uprawnienie do zgłoszenia na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. żądania dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu innego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania. Po drugie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003, z.4, poz. 115). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 i OSK 1685/04 niepubl., postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04). Powyższe oznacza także i to, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym nie ma uprawnień strony, ani uczestnika postępowania, zarówno w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Z tych też względów Starosta Rzeszowski nie może być uczestnikiem postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. – tak w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. jak i art. 33 § 2 p.p.s.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić wniosku M. Sp. z o.o. złożony na podstawie art. 33 p.p.s.a. Starosta Rzeszowski nie jest bowiem w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania z mocy prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.) jak i nie może być uczestnikiem postępowania dopuszczonym do udziału na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.