II OSK 1813/11

Dnia 23 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2011 roku sygn. akt II SAB/Bd 25/11 o odrzuceniu skargi K.M., A.B. oraz J.B. na bezczynność Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę K.M., A.B. oraz J.B. na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 lutego 2010 r. skarżąca, działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.B. i J.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W ocenie Sądu I instancji, z wyżej wskazanego pisma nie wynikało w sposób jednoznaczny, w jakim przedmiocie skarga na bezczynność organu została złożona. W związku z powyższym wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie, co jest przedmiotem skargi (na czym polegała bezczynność organu). W odpowiedzi skarżąca wskazała, że "bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy polega na tym, że zgodnie z uzasadnieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uchylonych decyzji z dnia 30 września 2008 r. nie doprowadził do usunięcia rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w decyzjach Prezydenta Miasta Torunia oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu" nie wskazując na czym, w opinii skarżącej, polega "rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.". W ocenie Sądu I instancji, wskazanie konkretnego przedmiotu zaskarżenia jest o tyle istotne, że zadaniem Sądu nie jest domyślanie się, co stanowi przedmiot skargi. Sąd, mimo iż granicami skargi związany nie jest, może orzekać jedynie w granicach danej sprawy. Obowiązkiem skarżącego jest zatem dokładne wskazanie przedmiotu zaskarżenia. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. skarżąca po raz kolejny wezwana została do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni od dnia odbioru wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, do wskazania, czy skarga z dnia 26 lutego 2011 r. jest skargą na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w przedmiocie: "1. niewskazania skarżącym organu właściwego w przedmiocie odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 18 kwietnia 1986 r., 19 września 1995 r. i 13 sierpnia 1993 r., 2. nieprzekazania odwołań skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 18 kwietnia 1986 r., 19 września 1995 r. i 13 sierpnia 1993 r. organowi właściwemu do rozpoznania sprawy, 3. w innej sprawie, przedmiot której należy w takim wypadku wyraźnie wskazać." Jak wynika z udzielonej pismem z dnia 16 maja 2011 r. odpowiedzi, skarżąca wskazała w nim, że stosowne wyjaśnienia zawarte zostały w piśmie z dnia 13 kwietnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że nie może merytorycznie rozpoznać sprawy, która zawiera braki formalne i skontrolować pozostającego w bezczynności organu w sytuacji, w której strona skarżąca nie podała, na czym owa bezczynność polega. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełnienie w terminie jej braków formalnych, będące konsekwencją przyjęcia stanowiska, że uzasadnione było wezwanie przez Sąd strony do sprecyzowania przedmiotu skargi na bezczynność organu, w sytuacji, kiedy pojęcie bezczynności nie znajduje konkretnego odzwierciedlenia w definicji ustawowej. Ponadto skarżąca wykazała, na czym jej zdaniem owa bezczynność polegała, a także poprzez przyjęcie, że niesprecyzowanie przedmiotu skargi stanowiło istotne uchybienie uniemożliwiające nadanie skardze dalszego biegu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku wnoszenia skargi ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje inne skutki nieuzupełnienia jej braków formalnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Braki formalne określone zostały w przepisie art. 46 § 1, art. 47 § 1 p.p.s.a. (ogóle warunki formalne pisma w postępowaniu sądowym) oraz w art. 57 § 1 p.p.s.a. (szczególne wymogi formalne stawiane skardze). Wbrew uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji żaden z wymienionych wyżej przepisów nie nakłada na stronę obowiązku wskazania przedmiotu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, a także określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ustawodawca uznał więc, że te informacje są wystarczające dla określenia zarówno granic sprawy jak i przedmiotu skargi. Przedmiot skargi jest więc określany przez sąd administracyjny na podstawie treści skargi i informacji tam wskazanych, a nie przez stronę skarżącą. Skarżąca wskazała wyraźnie, że jej skarga dotyczy bezczynności Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W treści skargi, a także w dalszych pismach wskazała na czym, w jej ocenie, ta bezczynność polegała. Wskazała więc zarówno, jakiego organu skarga dotyczy oraz jaki jest zakres zaskarżenia. Na tym etapie postępowania Sąd I instancji nie był uprawniony do rozstrzygania o zasadności skargi, do czego w istocie sprowadza się przeprowadzona w zaskarżonym postanowieniu ocena podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów, uzasadniających jej zdaniem skargę na bezczynność organu. Oznacza to, że bez znaczenia na tym etapie postępowania było, czy zarzuty podnoszone w skardze mogły skutecznie uzasadniać skargę na bezczynność, a odniesienie się do nich powinno nastąpić na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę, przyjmując, że zawierała one brak formalny, który nie pozwalał jej nadać dalszego biegu. Na marginesie rozważań wskazać należy, że w skardze strona wniosła o ustanowienie adwokata z urzędu. Wniosek ten powinien zostać rozpoznany na wstępnym etapie postępowania, szczególnie jeśli Sąd I instancji dostrzegał nieprecyzyjne, niejasne sformułowania skargi i miał wątpliwości co do treści zaskarżenia. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania między stronami, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia kosztów w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzucenie skargi. Ponadto skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, a więc nie jest ona zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania, a koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu zasądzone zostaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po złożeniu przez wyznaczonego pełnomocnika stosownego wniosku.