II OSK 105/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/11 w sprawie ze skargi J.Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udziwnia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą zjazd z drogi powiatowej (ul. P.) na działce nr 13 w Myślenicach oraz zjazd z działki nr 2. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Myślenicki, po rozpoznaniu wniosku J.Ś. – inwestora, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 159, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przedmiotową budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.G. – właściciel działki nr 3 sąsiadującej z działką, na której usytuowany jest projektowany budynek, zarzucając naruszenie przepisów procesowych poprzez uznanie, że inwestor dotrzymał terminu, jaki nałożył na niego organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. oraz rażące naruszenie prawa materialnego poprzez stwierdzenie, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Osiedla Plebańska Góra w Myślenicach uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 10 października 2002 r. nr 385/XLVIII/2002. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie przez inwestora terminu określonego w dowodowym postanowieniu organu I instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podkreślił jednakże, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany na wschodniej granicy działki z działką nr 3. Zdaniem organu II instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym terenie odwołuje się do przepisów prawa budowlanego i nie zezwala na zabudowę w granicy działki. Wpływu na powyższe rozumienie przepisów planu nie ma interpretacja dokonana przez Urząd Miasta i Gminy w Myślenicach, zgodnie z którą pojęcie "zwarta zabudowa miejska" przewiduje "zabudowę projektowanym budynkiem, wzdłuż wschodniej granicy działki 1 jako dopełnienie pierzei ul. P.". Pojęcie to nie zostało bowiem wyjaśnione w samym planie, nie ma także przepisu Prawa budowlanego czy też rozporządzeń do ustawy, który by je definiował. Organ odwoławczy podkreślił także, że w uchylonej decyzji organ I instancji samodzielnie zdefiniował wymienione wyżej pojecie, co jest niedopuszczalne zgodnie z przepisami k.p.a., gdyż organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiadującą możliwe jest gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego. Stosownie zaś do § 12 ust. 3 tego rozporządzenia usytuowanie takie jest możliwe w szczególnych sytuacjach w przypadku domu jednorodzinnego. W niniejszej sprawie ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani charakter planowanej inwestycji nie uzasadniają zlokalizowania przedmiotowego budynku w granicy działki. Ponadto organ uznał, że przedmiotowy projekt jest sprzeczny z przepisami planu w zakresie formy zabudowy oraz detali architektonicznych. Podkreślił, że wielkości otworów okiennych i drzwiowych, rytm podziałów architektonicznych, wysokości usytuowania, proporcje, podział na kondygnacje nie nawiązuje do sąsiedniego budynku, mimo istnienia takiego obowiązku, co wynika z ustaleń zawartych w planie miejscowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.Ś., domagając się jej uchylenia oraz zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 6 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze podniesiono, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wprowadza żadnego wymogu, co do tego, w jaki sposób z ustaleń planu miejscowego ma wynikać możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, w szczególności nie wymaga, aby możliwość taka miała wynikać z miejscowego planu jednoznacznie, wprost czy bezpośrednio. Podkreślono także, że użycie w § 6 ust. 1 pojęcia "zwarta zabudowa miejska" daje podstawę do uznania, że z ustaleń miejscowego planu wynika możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Bowiem plan ten jako akt prawa miejscowego nie może zawierać norm pustych i użycie takiego sformułowania oznacza pewne, celowe działanie organu. Ponadto skarżący uznał, ze organ odwoławczy dokonując analizy projektowanego budynku w kontekście § 6 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 planu powinien był odnieść się także do innych obiektów, z którymi budynek ten ma sąsiadować, a nie tylko do najbliższego budynku znajdującego się na działce nr 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się w pełni z wykładnią § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz § 6 ust. 1 planu dokonaną przez Wojewodę. Podkreślił, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie nowego budynku powinno następować w pewnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Zatem przepisy dopuszczające takie odstępstwo powinny być interpretowane ściśle i niemożliwa jest jakakolwiek dowolność w ich rozumieniu. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu odwoławczego co do braku zgodności planowanego obiektu z budynkiem istniejącym w bezpośrednim sąsiedztwie w zakresie detali architektonicznych oraz formy zabudowy. Sąd wskazał, że z analizy mapy sytuacyjnej wynika, że w obszarze sąsiadującym z działką, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, brak jest innej zabudowy mogącej stanowić odniesienie dla planowanego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.Ś., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a., mimo że zebrany w sprawie materiał wskazuje, że na obszarze oznaczonym symbolem MU 1 dopuszczalna była zabudowa w granicy działki sąsiedniej. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią jest niezgodne z § 12 rozporządzenia, jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wyraźnego postanowienia o dopuszczalności takiego usytuowania. Zarzucono też naruszenie § 6 ust. 1 w związku z § 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 przedmiotowego planu w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z brzmienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią i przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany przewidujący zabudowę w granicy tej działki sąsiedniej jest niezgodny z ustaleniami tego planu oraz naruszenie § 8 ust. 3 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z postanowień planu ma wynikać obowiązek nawiązania wyłącznie do budynku istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie dostępnego z tej samej drogi publicznej, o tym samym przeznaczeniu, a nie jest dopuszczalne nawiązanie do innych budynków sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji lub nie położonych przy tej samej drodze publicznej lub nie mających tego samego przeznaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przewidziana do zabudowy działka nr 1, położona w Myślenicach przy ul. P., znajduje się na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską Myślenic w dniu 10 października 2002 r. Dlatego zabudowa tej nieruchomości może nastąpić, gdy zaistnieje zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Budynek mieszkalny z częścią usługową skarżącego został zaprojektowany z lokalizacją bezpośrednio przy wschodniej granicy działki nr 1 z działką nr 3. Taka lokalizacja jest dopuszczalna, zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wynikł spór, czy obwiązujący dla przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy dopuszcza taką możliwość zabudowy. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła, iż wymieniony ostatnio przepis nie wprowadza żadnych wymogów co do tego, w jaki sposób z ustaleń planu miejscowego ma wynikać możliwość lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Wniosek o dopuszczalności takiej lokalizacji może być wyprowadzony w drodze odpowiedniej analizy treści planu miejscowego i wykładni zawartych w nim postanowień. Istotne jest jednak to, że wniosek taki musi wnikać z postanowień planu w sposób dostatecznie jasny i niebudzący wątpliwości. Nie można bowiem przyznać racji skarżącemu, że niedopuszczalność zabudowy bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest wyjątkiem ograniczającym prawa właścicieli nieruchomości do jej zabudowy wynikające z art. 4 Prawa budowlanego. Prawo do zabudowy nieruchomości określone w art. 4 Prawa budowlanego musi być realizowane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym – przede wszystkim – przepisami ustawy – Prawo budowlane (art. 1 tej ustawy) i wydanymi na podstawie zawartego w tej ustawie upoważnienia przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ten ostatni akt prawny zawiera w § 12 ust. 1 zasadę, iż budynek powinien być sytuowany w odległości nie mniejszej niż 3 lub 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Chodzi bowiem o poszanowanie prawa własności właściciela sąsiadującej nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy, które może być narażone przez zbyt bliskie usytuowanie budynku w stosunku do granicy nieruchomości. Od zasady z § 12 ust. 1 rozporządzenia zostały przewidziane wyjątki dopuszczające możliwość sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości (§ 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Dlatego należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przepis § 12 ust. 2, jako zawierający wyjątek od zasady, powinien być interpretowany w sposób ścisły. Przekonywujące jest też stanowisko WSA, iż z miejscowego planu obowiązującego dla nieruchomości skarżącego nie wynika w sposób dostatecznie jasny możliwość budowy budynku usługowo-mieszkalnego bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wnoszący skargę kasacyjną wniosek o dopuszczalności takiej budowy wyprowadził z faktu, że należąca do niego działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU 1, o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji mieszkaniowo-usługowej "w strukturze zwartej zabudowy miejskiej." Organ pierwszej instancji termin "zwarta zabudowa miejska" zdefiniował w sposób dowolny jako zabudowę, dla której nie ustalono w planie maksymalnego stopnia zabudowy, co – zdaniem tego organu – pozwalało na zabudowanie całej działki i usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekonywująco wykazał jednak, że "zwarta zabudowa miejska" jest przeciwieństwem zabudowy rozproszonej, oznacza zabudowę skupioną, blisko sąsiadującą a z jej istoty nie wynika, że budynki mogą być sytuowane bezpośrednio przy granicy. Skarżący podniósł, że z analizy tego sformułowania zawartego w planie miejscowym wynika, iż określenie "zwarta zabudowa" oznacza znaną z wielu miast zabudowę polegającą na lokalizacji jednego budynku bezpośrednio obok drugiego, tworząc szczelną pierzeję ulic z dostępem do niezabudowanych części nieruchomości wyłącznie przez bramy budynków (kamienic). Pominął jednak przy tym, że sąsiednie budynki nie tworzą wcale z projektowanym budynkiem skarżącego pierzei ulicy P., gdyż budynek na działce nr 3 nie przylegałby do projektowanego obiektu budowlanego, zaś po przeciwnej stronie tej działki brak jest zabudowy. Należy więc uznać, iż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dokonując ustalenia, iż z planu miejscowego nie wynika możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy. Drugim z powodów uchylenia wydanego pozwolenia na budowę był fakt, że zaprojektowany budynek nie odpowiadał swoimi cechami architektonicznymi budynkowi znajdującemu się w jego sąsiedztwie. Obowiązek nawiązywania istotnymi cechami do budynku lub budynków sąsiednich wynika z postanowień zawartych w § 6 planu miejscowego. Bezsprzeczne jest w sprawie, że forma architektoniczna projektowanego obiektu skarżącego znacznie różni się od obiektu znajdującego się w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Należy przyznać rację stronie skarżącej, iż z postanowień planu miejscowego nie wynika, że nowa zabudowa musi nawiązywać do cech zabudowy bezpośrednio sąsiadującej a za nieruchomości sąsiednie można też uznać nieruchomości znajdujące się w pewnym oddaleniu od działki, na której ma być lokalizowana sąsiednia zabudowa. W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest to, że skarżący nie wskazał konkretnej działki, którą można byłoby uznać za sąsiednią i na której znajdowałby się budynek odpowiadający swymi cechami i parametrami projektowanemu obiektowi. Na jednej z dwóch wskazanych przez niego działek (nr 4 i 5) znajduje się kościół i ze względu na jego przeznaczenie i cechy nie można mówić o podobieństwie do obiektu będącego przedmiotem postępowania. Sąd I instancji wykazał nadto, że ze względu na położenie projektowanego obiektu oraz charakter jego otoczenia brak jest innej zabudowy, która stanowiłaby odniesienie dla cech architektonicznych tego obiektu. Należy więc uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa a wszystkie zarzuty tej skargi okazały się nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.