II GSK 2293/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 620/11 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Starosty O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Starosta O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Sąd I instancji odrzucając skargę podał, że nie została ona wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wyjaśnił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sąd uznał, że powiat, którego organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Starosta, który wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ II instancji. II Starosta O. zaskarżając postanowienie w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., przez bezzasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak legitymacji procesowej. W uzasadnieniu Starosta O. podał, że dopuszczalność legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być podana bardzo wnikliwej analizie w oparciu o wszechstronnie zbadany i zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy. Powiat O. dysponuje interesem prawnym, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze źle oceniło materiał dowodowy zgromadzony w pierwszej instancji. SKO uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uniemożliwił wydanie kolejnej decyzji o opłacie eksploatacyjnej, gdyż doszło już do zatarcia śladów i organ I instancji nie może przeprowadzić już uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane przez SKO naruszenia nie miały miejsca, dlatego w ocenie kasatora, należy wskazać istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę Starosty O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ki. z powodu braku legitymacji skargowej. Słusznie jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że organ administracyjny, który rozpoznawał sprawę nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest bowiem przepisami prawa. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom, w tym prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., II FSK 818/05, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2631/04, nie publ.) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza więc znacznie zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji. W przedmiotowej sprawie Starosta O., działając na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 86 ust. 1, art. 102 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. Z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) ustalił Stanisławowi Latoch opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kambryjskich piaskowców kwarcytowych bez wymaganej koncesji. Trafnie wobec tego zauważył Sąd I instancji, że Starosta wykonując w przedmiotowej sprawie funkcję organu administracji publicznej nie był uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy nadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do Sądu I instancji nie dotyczy praw skarżącego jako osoby prawnej. W istocie rzeczy skarżący polemizuje bowiem z organem wyższego stopnia, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być wydane wskutek rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania od decyzji wydanej przez Powiat O.. Tym samym, abstrahując już od wyżej poczynionych uwag o ogólnej niedopuszczalności zaskarżania przez organy administracji rozstrzygnięć wydanych na skutek wniesienia odwołania do decyzji wydawanych przez te organy - po stronie skarżącego i tak brak interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, którego istnienie stanowi o możliwości wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, opubl. w: ONSA 1997 Nr 2, poz. 89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Zupełnie inną kwestią jest natomiast legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine p.p.s.a., tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.