II GSK 795/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 136/10 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 18 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 136/10, oddalił skargę K. W. – G. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezes ZUS przeniósł na skarżącą, jako spadkobiercę ojca J. M., odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżąca 4 sierpnia 2008 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. - VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych prawomocnym wyrokiem z [...] kwietnia 2008 r. oddalił odwołanie od decyzji ZUS, natomiast wniosek o umorzenie należności składkowych wraz z odsetkami przekazał do rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskiem z 14 kwietnia 2009 r. skarżąca wystąpiła ponownie o umorzenie należności. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu skałek na ubezpieczenia społeczne (13.505,52 zł), zdrowotne (2.582,74 zł) oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (488,41 zł). K. W. – G. pismem z 21 września 2009 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując we wniosku na swoją trudną sytuację życiową i finansową. Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2008 r. podzielając ustalenia i argumentację organu I instancji Na decyzje Prezesa ZUS z [...] listopada 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA w Ł. oceniając w/w skargę stwierdził, że decyzja nie narusza przepisów prawa, co powoduje, iż nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd argumentując swoje stanowisko podał, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy z uwagi na wiek, stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie jest realnie niemożliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. WSA zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organy administracji postępowania w tej sprawie i stwierdził, iż w jego toku organy te prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego – tj. art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także przepisy proceduralne. Sąd I instancji dalej wskazał, iż skarżąca na etapie postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania po zmarłym ojcu, mogła podnosić kwestię przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza i przyjęcia wysokości przenoszonych na nią zobowiązań. WSA podkreślił, że prowadząc postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ZUS nie mógł uwzględnić faktu, iż K. W. – G. przejęła spadek z dobrodziejstwem inwentarza, albowiem analizował przesłanki do umorzenia zaległości w kontekście stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej skarżącej. Inne okoliczności w świetle przepisów nie mogły być brane pod uwagę. K. W. – G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się: zmiany zaskarżonego wyroku WSA w całości i w konsekwencji uwzględnienia skargi w całości, alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego w postaci dokonania błędnej jego wykładni - tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które miało wpływ na wynik sprawy, a przez to również na interes skarżącej poprzez błędne uznanie Sądu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi w odniesieniu do skarżącej przesłanka wynikająca z w/w norm, a umożliwiająca umorzenie ciążących na niej należności z tytułu składek na ubezpieczenia z uwagi na uznanie przez WSA, iż obowiązek zapłaty w/w należności nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny podczas, gdy całokształt okoliczności przedstawionych i przytoczonych między innymi przez skarżącą w toku postępowania prowadzonego w ZUS, jak również w treści uzasadnienia skargi złożonej do WSA prowadzi do wniosków odmiennych, a wprost nakazujących - przy uwzględnieniu wskazań wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego - przyjęcie tezy, iż uiszczenie przedmiotowych należności spowoduje powstanie dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkich skutków, - naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak dostatecznego zbadania na etapie wyrokowania zgromadzonego materiału w sposób wyczerpujący, a mianowicie brak wszechstronnego rozważenia obecnej - niezwykle ciężkiej - sytuacji materialnej i życiowej skarżącej i w konsekwencji niezasadne oddalenie wniesionej przez K. W. – G. skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W kasacji zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania - tj. art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak dostatecznego zbadania na etapie wyrokowania zgromadzonego materiału w sposób wyczerpujący, a mianowicie brak wszechstronnego rozważenia obecnej - niezwykle ciężkiej - sytuacji materialnej i życiowej skarżącej i w konsekwencji niezasadne oddalenie wniesionej przez K. W. – G. skargi w całości. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć wskazanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ go nie stosował. Zarzut naruszenia tegoż przepisu mógłby być skuteczny wówczas gdyby w kasacji powiązano go z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu procedury sadowoadministracyjnej – np. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Należy podkreślić, iż art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. A zatem to nie sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie, ale organy administracji miały wynikający z treści art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek takiego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, które doprowadziłoby do odkrycia prawdy obiektywnej. Należy wyraźnie zaakcentować, iż to nie sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, ale organ administracji, natomiast zadaniem Sądu I instancji było zbadanie czy organ administracji zrobił to należycie stosując się do regulacji zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie, w ocenie NSA, Sąd I instancji zbadał tę kwestie i doszedł do właściwych wniosków, iż stan faktyczny w tej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy administracji z zastosowaniem reguł i zasad wynikających z przepisów prawa, w tym również z powołanego w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. A zatem ten zarzut kasacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Odnosząc się do zarzutów kasacji dotyczących naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego w postaci dokonania błędnej jego wykładni - tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U.z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), które miało wpływ na wynik sprawy, a przez to również na interes skarżącej poprzez błędne uznanie Sądu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi w odniesieniu do skarżącej przesłanka wynikająca z w/w norm, a umożliwiająca umorzenie ciążących na niej należności z tytułu składek na ubezpieczenia z uwagi na uznanie przez WSA, iż obowiązek zapłaty w/w należności nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, należy stwierdzić, iż nie znajduje on uzasadnienia w tej sprawie. Należy przypomnieć, iż w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w ust. 3 ustawodawca wymienił siedem sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy. Ust. 3a art. 28 u.s.u.s. objęty zarzutem skargi kasacyjnej ustanawia wyjątek od zasady określonej w ust. 3 tegoż artykułu ustawy stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, przy czym szczegółowe zasady umarzania składek w takim przypadku określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności." W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnego punktu § 3 ust. 1 rozporządzenia, ale z uzasadnienia wynika, iż skarżąca wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji punktu 1, tj. na sytuację gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poprzez jego błędna wykładnię. Z tak postawionymi zarzutami naruszenie prawa materialnego nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie ocenił, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie nie naruszyły ani art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ani też przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Gromadząc materiał dowodowy w sprawie i dokonując jego wnikliwej analizy, jak słusznie zauważył WSA, organy administracji zbadały, iż w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. tj. przesłanka całkowitej nieściągalności. W dalszej kolejności organy biorąc pod uwagę wyjątek wynikający z ust. 3a art. 28 ustawy dokonały analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem wystąpienia w tej sprawie któregokolwiek z przypadków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w tym również przypadku wyartykułowanego w punkcie pierwszym, tj.: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organy ustaliły, iż średni miesięczny dochód rodziny K. W. – G. (po uwzględnieniu kwot egzekwowanych z jej wynagrodzenia na rzecz innych wierzycieli w wysokości 395,00 zł) wynosi ok. 4.200,00 zł. Natomiast wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, energia, gaz) wynoszą ok. 600,00 zł, co stanowi, że średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych takich jak: wyżywienie, leki, odzież i środki czystości – wynosi ok. 900,00 zł i znacznie przekracza minimum socjalne. ZUS oceniając sytuacje materialną zobowiązanej stwierdził, iż: "...przepisy nie wskazują jednoznacznie co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jednakże dokonując takiej oceny, zdaniem Prezesa Zakładu należy przyjąć, że chodzi o niezbędne minimum, wydatki na przeżycie, bez uwzględnienia wydatków poprawiających komfort czy bezpieczeństwo życia – wobec czego, zdaniem Prezesa Zakładu opłat za Internet, telewizję kablową oraz za ubezpieczenie OC w życiu prywatnym i ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków nie można zaliczyć do wydatków niezbędnych i koniecznych." Nadto organ ustalił, iż K. W. – G. jest właścicielem ½ części nieruchomości położonej w Ł., przy ul. P. oraz ½ nieruchomości położonej w Ł., przy ul. S. o pow. 2.100 m2. Organy wskazały także, iż istnieje możliwość przystąpienia przez zobowiązana do spłaty zadłużenia wobec ZUS w systemie ratalnym. W uzasadnieniu swojej decyzji ZUS odniósł się także obszernie do kwestii uznaniowości przedmiotowych decyzji administracyjnych oraz do faktu, iż na Zakład został nałożony ustawowy obowiązek egzekwowania należności z tytułu składek. W świetle tego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA prawidłowo uznał, iż organy administracji w tej sprawie nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i dokonały właściwej wykładni tych przepisów w świetle ustalonego, a nie podważonego skutecznie przez skarżącą stanu faktycznego sprawy. Odnośnie zarzutu zamieszczonego dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się w treści swojego uzasadnienia w dostatecznym stopniu do podstawy zagadnienia, a mianowicie źródła powstania po stronie K. W. – G. zobowiązania na rzecz ZUS, tj. do faktu, iż zobowiązanie to przejęła ona jako spadkobierca bezpośrednio zobowiązanego, tj. ojca J. M. Spadek przejęła z dobrodziejstwem inwentarza, a wysokość czystej masy spadkowej została określona na kwotę 60.000,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego twierdzenia. W ocenie NSA Sąd I instancji w wystarczającym stopniu odniósł się do tej kwestii na s. 6 uzasadnienia wyroku, stwierdzając, iż: "Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej, że jej zaległości powinny być umorzone, z uwagi na fakt, iż przyjęła spadek po ojcu z dobrodziejstwem inwentarza, wskazać należy iż jest on niezasadny, przynajmniej na kontrolowanym przez Sąd etapie sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł na K. W. – G. odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego w dniu 10 lutego 2004 r. jej ojca – J. M.. Decyzja ta stała się ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W trakcie tego właśnie postępowania skarżąca mogła ewentualnie podnosić kwestię przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza, co być może miałoby wpływ na wysokość przenoszonych na nią zobowiązań po zmarłym ojcu. Prowadząc postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych organ administracji nie mógł uwzględnić faktu, iż skarżąca przyjęła spadek z dobrodziejstwem inwentarza, albowiem analizował on przesłanki do umorzenia zaległości jedynie w kontekście stanu majątkowego oraz sytuacji rodzinnej skarżącej. Żadne inne okoliczności nie mogły być brane przez organ pod uwagę w prowadzonym postępowaniu, albowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy, tak ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie dawały mu takiej możliwości." Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.