I OSK 2423/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/11 w sprawie ze skargi P.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w B. w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/10 oddalił skargę P.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w B.P. w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w B.P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. zwolnił P.Z. ze służby w Izbie Celnej w B.P: Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem 25 stycznia 2010 r. Na skutek złożonego przez funkcjonariusza odwołania sprawę rozpoznawał Szef Służby Celnej, który decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał przyczyny uchylenia i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z akt sprawy wynika, że powyższą decyzję Dyrektor Izby Celnej w B.P. otrzymał nie później niż dnia 30 czerwca 2010 r. Następnie, Dyrektor Izby Celnej w B.P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego P.Z. z dniem 1 lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że wyżej wymieniony nie zgłosił się do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 16 czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji P.Z. wniósł odwołanie. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 września 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując, że skoro wyżej wymieniony nie zgłosił się do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu decyzji, to stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Z kolei, Dyrektor Izby Celnej w B.P. decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. W uzasadnieniu decyzji podał, że niezgłoszenie się P.Z. do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu decyzji z dnia 16 czerwca 2010 r. spowodowało wygaśnięcie jego stosunku służbowego z mocy prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania P.Z. do Szefa Służby Celnej, jednak nie zostało ono rozpatrzone do dnia 18 maja 2011 r. tj. do dnia złożenia przez niego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w B.P. W skardze na bezczynność P.Z. wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w B.P. do ponownego rozpoznania sprawy, w określonym terminie, w związku z decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Dyrektor Izby Celnej w B.P. od co najmniej 30 czerwca 2010 r. do co najmniej 5 października 2010 r. nie wydał kolejnej decyzji na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia 16 czerwca 2010 r. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, w dniu 21 lutego 2011 r. doręczył Szefowi Służby Celnej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w B.P., zażalenie na nierozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Powyższe zażalenie do dnia 18 maja 2011 r. nie zostało rozpatrzone. Dyrektor Izby Celnej w B.P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. P.Z. został zwolniony ze służby. Po uchyleniu tej decyzji przez Szefa Służby Celnej, skarżący nie zgłosił w terminie 7 dni gotowości do podjęcia obowiązków służbowych, co stało się powodem wygaśnięcia stosunku służbowego. Wygaśnięcie to zostało potwierdzone decyzją Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia 23 lipca 2010 r. Następnie, decyzją Szefa Służby Celnej z dnia 29 września 2010 r., decyzja Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia 23 lipca 2010 r. stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego została uchylona, a postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosunek służbowy odwołującego wygasł z mocy prawa, a ustawa o Służbie Celnej nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego powodu postępowanie podlegało umorzeniu. Podkreślił, że skoro stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa z dniem 1 lipca 2010 r., zaś postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało umorzone, to organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji zobowiązany był - na podstawie decyzji organu odwoławczego z dnia 16 czerwca 2010 r. - ponownie rozpoznać sprawę zwolnienia skarżącego ze służby. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu odwoławczego z dnia 16 czerwca 2010 r. doręczona została organowi pierwszej instancji wraz z aktami sprawy w dniu 22 czerwca 2010 r., natomiast w dniu 25 sierpnia 2010 r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Decyzja, do wydania której organ był zobowiązany z mocy obowiązujących przepisów została zatem wydana i organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. Oznacza to, że skarga na bezczynność została wniesiona już po wydaniu decyzji i nie ma uzasadnionych podstaw. Odrębnym zagadnieniem jest treść wydanej przez organ decyzji. Z uzasadnienia skargi na bezczynność wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, w szczególności z oceną, że stosunek służbowy wygasł z mocy prawa z dniem 1 lipca 2010 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał w przepisanym terminie żadnej decyzji, nie pozostaje natomiast w bezczynności wówczas, gdy wydał decyzję załatwiającą sprawę w inny sposób niż oczekiwany przez stronę. Podkreślił, że od decyzji umarzającej postępowanie przysługiwały skarżącemu przewidziane prawem środki zaskarżenia. Organ nie dopuścił się także przewlekłości postępowania. Podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z nieznacznym przekroczeniem terminu dwóch miesięcy, określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.Z. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuznanie, że Dyrektor Izby Celnej w B.P. miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w wyniku uchylenia decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r., decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej; 2. art. 149 i art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej (z dnia 16 czerwca 2010 r.) oznacza, że do czasu wydania prawomocnej decyzji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy strona nie nabywa prawa ani nie ciąży na niej obowiązek. Oznacza to, że skarżący nie mógł w tym okresie zgłosić gotowości do podjęcia służby. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Dyrektor Izby Celnej w B.P., w wyniku wydania decyzji kasatoryjnej z dnia [...] czerwca 2010 r. miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, czyli wykonać prawem określone czynności. Czynności tych nie wykonał i dlatego - w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że decyzja kasatoryjna wcale nie nakazuje organowi pierwszej instancji wydania decyzji, gdyż jej celem jest rozpoznanie sprawy, w tym przeprowadzenie w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, a kwestia formy zakończenia tego postępowania ma odrębny charakter. Dyrektor Izby Celnej w B.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są nietrafne. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 § 1 P.p.s.a.). Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuznanie obowiązku Dyrektora Izby Celnej w B.P. do ponownego rozpoznania sprawy do czego był zobowiązany decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r.- nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że po wydaniu tej decyzji stan faktyczny i status prawny skarżącego uległ zasadniczej zmianie. W związku z niezgłoszeniem się przez niego do służby w terminie stwierdzono, że jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa z dniem 1 lipca 2010 r. Z tego względu Dyrektor Izby Celnej w B.P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. wydaną w oparciu o art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia P.Z. ze Służby Celnej wszczęte z urzędu w dniu 9 listopada 2009 r. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję, to brak jest podstaw do postawienia temu organowi zarzutu pozostawania w bezczynności. Trafnie również zauważył, iż odmienną kwestią jest treść tej decyzji i możliwość jej weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Ubocznie wskazać należy, iż z odpowiedzi na skargę wynika, że powyższa decyzja Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. na skutek złożonego przez skarżącego odwołania była przedmiotem rozpoznania przez Szefa Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzja ta nie została jednak przez skarżącego zaskarżona do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 149 i art. 151 P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że skarga P.Z. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.