II GSK 1734/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 815/11 w sprawie ze skargi G. P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz G. P. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 815/11, oddalił skargę Gminy P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Gmina P. złożyła w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Priorytet IV "Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka", Działanie 4.3 "Ochrona powietrza, energetyka" projektu "Chwyć swój promyk słońca – wspólny projekt instalacji kolektorów słonecznych dla Pływalni Miejskiej, Komendy Powiatowej Policji, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej oraz mieszkańców Gminy P.". Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek zawiera błędy formalne i winien zostać poprawiony, m.in. poprzez przeniesienie do wydatków niekwalifikowanych instalacji solarnej zaplanowanej na budynkach, w których prowadzona jest działalność komercyjna, w tym na obiekcie Zespołu Basenowego MOSIR w P. W odpowiedzi na powyższe pismo Gmina P. wskazała, iż w złożonym przez nią projekcie nie występują przesłanki dotyczące stosowania pomocy publicznej. Zasady dotyczące tej pomocy mają zastosowanie wyłącznie dla przedsiębiorców, zaś ani prowadzący Pływalnię Miejską Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w P., ani Gmina dofinansowująca utrzymanie basenu nie są przedsiębiorcami. Ponadto podkreślono, że nie zachodzą określone w § 2 ust. 9 Regulaminu konkursu przesłanki odnoszące się do stosowania pomocy publicznej. Pismem z dnia [...] litego 2011 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Gminę P. o odrzuceniu jej wniosku z powodu niespełnienia kryterium nr 10 – Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWIPK oraz kryterium nr 12 – Kwalifikowalność wydatków przyjętych przez Komitet Monitorujący PRO WM uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu MJWPU wskazała, że w ramach konkursu mogą być wspierane projekty polegające na instalacji kolektorów słonecznych, jednakże instalacja ta nie może mieć miejsca na budynkach, w których prowadzona jest działalność komercyjna. Przedstawiony projekt przewiduje zaś instalację kolektorów na budynku pływalni, której działalność ma charakter komercyjny (odpłatna oferta skierowana do mieszkańców gminy). Protest Gminy P. złożony w dniu [...] marca 2011 r. został oddalony pismem z dnia [...] marca 2011 r. o numerze [...]. W uzasadnieniu [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych podniosła, że wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych, m.in. wspomnianego powyżej kryterium nr 10 (prowadzenie działalności komercyjnej w budynku pływalni miejskiej w P.) oraz kryterium nr 12 (niewyeliminowanie z zakresu kosztów kwalifikowanych wydatku związanego z instalacją solarną na budynku Zespołu Basenowego MOSIR). Powyższe pismo zostało zaskarżone przez Gminę P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu skargi powołano się na definicję pojęć: "pomoc publiczna" oraz "działalność komercyjna", a także stwierdzono, że [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych powinna wykazać, iż podmioty prowadzące działalność gospodarczą w budynku Pływalni Miejskiej uzyskają korzyść ekonomiczną z przyznanego pływalni dofinansowania na instalację kolektorów słonecznych. W ocenie Gminy, nie zachodzi związek pomiędzy dofinansowaniem instalacji solarnej a prowadzoną przez podmioty zewnętrzne działalnością gospodarczą. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, dokonana ocena projektu była nieprawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Gminy P. na powyższą informację stwierdził, że złożony przez skarżącą wniosek przewidywał instalacje kolektorów słonecznych m.in. na Pływalni Miejskiej, gdzie część powierzchni wynajmowana jest podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, a ponadto samo korzystanie z pływalni również jest odpłatne. W związku z powyższymi okolicznościami, zdaniem Sądu I instancji, [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych słusznie przyjęła, że w budynku pływalni prowadzona jest działalność komercyjna, wskutek czego złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie spełniał wymogów Regulaminu konkursu. Sama skarżąca również przyznała, że w budynku pływalni prowadzona jest działalność komercyjna, jednakże zaznaczyła, iż podmioty prowadzące tam działalność gospodarczą nie uzyskują żadnych korzyści ekonomicznych w związku z instalacją kolektorów. O treści wydanego rozstrzygnięcia przesądził zatem fakt, że w budynku pływalni prowadzona jest działalność komercyjna. A ponieważ wniosek z tego powodu nie spełniała wymogów Regulaminu konkursu to, w ocenie Sądu I instancji, bezcelowym byłoby badanie czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą na pływalni uzyskują korzyści ekonomiczne w związku z zainstalowaniem instalacji solarnej. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości w działaniu [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych. Jego zdaniem, rozpoznanie protestu nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodnie z zapisami procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013 przyjętej przez Zarząd Województwa [...]. W skardze kasacyjnej Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo wskutek: a) błędnego przyjęcia, że dokonana ocena projektu nie narusza prawa, b) błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że ocena została dokonana w sposób nienaruszający prawa, c) nieuwzględnienie faktu braku rzetelności dokonanej oceny projektu, d) nieodniesienie się do dowodów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie przyjął, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodu niespełnienia kryteriów formalnych (kryterium nr 10 i nr 12), a tym samym naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Gmina P. stwierdziła, że została wprowadzona w błąd poprzez poinformowanie jej w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącym błędów formalnych wniosku, że w celu uniknięcia pomocy publicznej należy przenieść instalację solarną do wydatków niekwalifikowanych. Gdyby została poinformowana, że w istocie chodzi o działalność komercyjną, mogłaby zająć odpowiednie stanowisko w celu wyjaśnienia tej kwestii już na tamtym etapie postępowania. Skarżąca nie zastosowała się do zawartych we wspomnianym powyżej piśmie wskazówek MJWPU, gdyż skupiła się na wyjaśnieniu, iż działalność prowadzona na basenie w P. nie stanowi pomocy publicznej. W jej ocenie, uzasadniony jest zatem zarzut nierzetelności oceny projektu i niewzięcie tej okoliczności pod uwagę przez Sąd I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka dotycząca wsparcia, które zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. W projekcie montaż kolektorów słonecznych na obiekcie Zespołu Basenowego w P. nie zakłóci konkurencji oraz nie wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE, gdyż Zespół ten jest jedynym tego typu obiektem na terenie Gminy P. oraz w promieniu 20 km. Zdaniem Gminy, nie zachodzi zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową z uwagi na mało atrakcyjne zlokalizowanie basenu oraz małą atrakcyjność turystyczną Zespołu Basenowego. Podkreślono ponadto, że z Zespołu Basenowego MOSIR w P. w 50% korzystają szkoły prowadzące zajęcia dla dzieci, co wiąże się z realizacją zadań własnych gminy. Odpłatność zajęć w ramach nauki szkolnej polega na konieczności dokonywania rozliczeń finansowych w ramach planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, uczniowie zaś nie płacą za zajęcia na basenie. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie można zatem uznać takiej działalności za działalność komercyjną. Stwierdzenie zawarte w piśmie MJWPU z dnia [...] marca 2011 r. jakoby "wszystkie zajęcia na pływalni, w tym w ramach nauki szkolnej, są oferowane odpłatnie" jest nieprawdziwe, co dowodzą pisma dyrektorów szkół. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do dowodów, na które powołał się kasator. Gmina P. wskazała w skardze kasacyjnej na stanowisko Komisji Europejskiej przedstawione w Białej Księdze, zgodnie z którym z udzieleniem pomocy publicznej nie będą wiązać się projekty dotyczące inwestycji w niewielkie obiekty sportowe i rekreacyjne służące lokalnej społeczności, takie jak m.in. baseny kąpielowe, nawet jeśli byłyby one wykorzystywane komercyjnie. Wsparcie takiej działalności gospodarczej może nie stanowić pomocy publicznej ze względu na brak spełnienia przesłanki wpływu na handel między państwami członkowskimi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Wniosek strony skarżącej złożony został w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007–2013, Priorytet IV "Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka", Działanie 4.3 "Ochrona powietrza, energetyka". Jak stwierdził Sąd I instancji, aby otrzymać dofinansowanie wniosek skarżącej powinien spełniać kryteria formalne, wskazane w załączniku do uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WM z dnia [...] września 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych słusznie uznała, że projekt skarżącej nie spełnia kryteriów formalnych, tj. kryterium nr 10 oraz kryterium nr 12. W ramach kryterium nr 10 badana jest zgodność wniosku z Regulaminem konkursu lub listą Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych (IWIPK) i zgłoszeniem do IWIPK, natomiast w ramach kryterium nr 12 sprawdzana jest potencjalna kwalifikowalność wydatków planowanych do poniesienia na podstawie informacji zawartych we wniosku, czyli poprawność przypisania wydatków do wydatków kwalifikowanych zgodnie z "Zasadami kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]". W § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu wskazano, że w ramach konkursu mogą być wspierane projekty realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, polegające na instalacji kolektorów słonecznych na budynkach użyteczności publicznej oraz budynkach mieszkalnych, w tym budynkach jednorodzinnych, z wyłączeniem budynków, w których prowadzona jest działalność komercyjna. Trafność oceny projektu skarżącej jako niespełniającego kryterium nr 10 Sąd I instancji uznał, przyjmując, że skarżąca w budynkach Pływalni Miejskiej prowadzi działalność komercyjną, bowiem część powierzchni tych budynków wynajmuje podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą (gabinety kosmetyczne, kawiarnię, klub fitness – gabinet masażu i szkołę pływania). Ocena taka budzi wątpliwości, bowiem jak wynika z akt sprawy Zespół Basenowy w P. jest obiektem użyteczności publicznej, zarządzanym przez Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji, który jest jednostką budżetową Gminy P. Sąd I instancji stwierdzając, że negatywna ocena formalna wniosku skarżącej jest prawidłowa, gdyż nie spełnia on kryterium zgodności z Regulaminem konkursu, bowiem na terenie Zespołu Basenowego prowadzona jest działalność komercyjna, w zasadzie nie przedstawił żadnej argumentacji przekonującej o prowadzeniu tego rodzaju działalności przez Gminę P. Wprawdzie Sąd wskazuje na zawarte umowy najmu niektórych pomieszczeń w Zespole Basenowym pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji a różnymi podmiotami, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te nie mogą być uznane za przesądzające o prowadzeniu działalności komercyjnej. Według definicji słownikowej, działalność komercyjna, to każdego rodzaju działalność (usługowa lub handlowa) nastawiona na zysk. Gmina zaś realizuje zadania własne, finansowane z własnego budżetu i w ramach tych działań nie jest podmiotem gospodarczym nastawionym na osiągnięcie zysku. Podkreślenia wymaga fakt, że w budynku Zespołu Basenowego nie zaprzestano prowadzenia zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych. Celem prowadzenia pływalni pozostało nadal wykonywanie zadań własnych gminy, a nie cel zarobkowy. Wynajmowanie niektórych pomieszczeń w budynku pływalni nie zmieniło zasadniczego charakteru przeznaczenia budynku, a środki uzyskiwane z najmu służą jedynie pomniejszeniu kosztów związanych z finansowaniem tego obiektu z budżetu gminy. Zatem nie służą generowaniu zysków, co mogłoby wskazywać na prowadzenie działalności komercyjnej, lecz pomniejszeniu wydatków z budżetu gminy na realizację ważnych zadań użyteczności publicznej. Sąd I instancji winien zatem rozważyć w świetle argumentacji podniesionej w skardze oraz zapisu zawartego w § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu nr [...], czy wynajmowanie poszczególnych pomieszczeń w budynku użyteczności publicznej, w którym jest prowadzona działalność w ramach zadań własnych gminy, ma taki wpływ na tę działalności, że uprawnione może być twierdzenie, iż w budynku tym prowadzona jest działalność komercyjna. Niezależnie od kwestii powyższej, Sąd I instancji winien również rozważyć jaki wpływ na rezultaty niniejszej sprawy miało pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...].01.2011 r. skierowane do Burmistrza Miasta P. W związku z treścią tego pisma w skardze strona skarżąca podnosiła, że została wprowadzona w błąd przez to, że sugerowano w nim "pomoc publiczną", co spowodowało, że gmina zajęła się wyjaśnianiem tej kwestii zamiast wyjaśniać zagadnienie działalności komercyjnej. Jak trafnie wskazuje strona skarżąca, "pomoc publiczna" zgodnie z Regulaminem konkursu, to wsparcie dla podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność gospodarczą, zatem nie może się ona odnosić do gminy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.