II SA/Ol 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 4 stycznia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - powołując między innymi art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - nakazał M. L. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w miejscowości N., gmina O. (działka nr "[...]"). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż w wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010r. ustalono, że na wskazanej działce wybudowano bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy. Budynek ten znajduje się w stanie surowym, jest parterowy z poddaszem, całkowicie podpiwniczony o wymiarach 5,95 x 11,95m (5,95 x 16,05m łącznie z zadaszonym tarasem). Wysokość w świetle kondygnacji piwnicy około 2,90m, wysokość w świetle kondygnacji parteru (do deskowania stropu nad parterem) około 2,97m. Piwnice wykonane z bloczków betonowych, ściany powyżej stanu zerowego z bloczków ceramicznych, stropy żelbetonowe wylewane na mokro, dach dwuspadowy pokryty papą na pełnym deskowaniu. Wysokość budynku od poziomu terenu, mierzona od strony ulicy - 7,20m. Organ I instancji wskazał przy tym, że pismem z dnia 14 kwietnia 2010r. (data wpływu do organu 19 kwietnia 2010r.) poprzedni inwestor zgłosił Staroście P. remont budynku gospodarczego, polegający na wymianie pokrycia i poszycia dachowego, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu nowych elewacji. Organ dodał, że w wyniku tych ustaleń zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, lecz inwestor mimo nałożenia (postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010r.) obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów w celu umożliwienia legalizacji budynku, nie dostarczył wymaganych dokumentów, co w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązywało organ do wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podał, że w dniu 17 czerwca 2010r. została mu darowana działka, na której zlokalizowany był oprócz budynku mieszkalnego sporny budynek gospodarczy murowany, podpiwniczony z poddaszem użytkowym, o powierzchni użytkowej 240m² na trzech kondygnacjach oraz dwa tarasy o powierzchni użytkowej około 50m². Dodał, że poprzedni właściciel oświadczył, że prowadził prace budowlane na podstawie zgłoszenia złożonego do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 19 kwietnia 2010r., co pozwalało mu pozostawać w przekonaniu, że obiekt został wybudowany legalnie. Zarzucił, że organ I instancji oparł się na oświadczeniach osób trzecich, zupełnie nie związanych ze sprawą i nie będących stroną. Podniósł, że sporny budynek nie został wybudowany a jedynie wyremontowany na podstawie zgłoszenia, co oznacza, że niniejsze postępowanie może być prowadzone w trybie ewentualnego odstępstwa od zgłoszenia (art. 50, 51 Prawa budowlanego), a nie w trybie samowoli budowlanej (art. 48, 49 Prawa budowlanego). Decyzją z dnia 25 lutego 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niespełnienie wymagań określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieprzedłożeniu organowi nadzoru budowlanego przez inwestora stosownych dokumentów, obliguje ten organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że ustalony stan faktyczny sprawy jest całkowicie odmienny od czynności opisanych w zgłoszeniu, a z załączonych do akt zdjęć jednoznacznie wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania jest całkowicie nowym obiektem, postawionym od podstaw. Wskazał przy tym, że załączone do zgłoszenia zdjęcia mającego zostać wyremontowanym budynku kompletnie różnią się od obiektu sfotografowanego w trakcie analizowanego postępowania. Zauważył także, że sporny budynek znajduje się w stanie surowym, co wyklucza uznanie wykonanych robót za remont, jak również inna była bryła tego obiektu. W tych okolicznościach, zastosowanie przez organ I instancji procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego uznano za prawidłową. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w analizowanym postępowaniu nie może mieć zastosowania przytoczona przez stronę definicja remontu, gdyż warunkiem remontu jest wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, a nie rozebranie starego obiektu i wybudowanie nowego od podstaw, nawet jeśli jest identyczny jak poprzedni, co jednak nie zaistniało w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu oparcia się na oświadczeniach niewłaściwych osób, organ przytoczył treść art. 75 § 1 kpa oraz wyjaśnił, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przede wszystkim dokumenty zebrane w wyniku oględzin oraz dostarczone ze Starostwa Powiatowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – M. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi odwoławczemu: 1) rażące naruszenie prawa – art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w oparciu o dowody uzyskane podczas oględzin (zeznania, szkice, zdjęcia), przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010r. bez zawiadomienia i udziału skarżącego, mimo że organ od 28 czerwca 2010r. posiadał informację o przeniesieniu własności gruntu wraz z budynkiem; 2) rażące naruszenie prawa – art. 9 kpa w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 30 § 4 kpa, polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że skarżący automatycznie wszedł w prawa stron postępowania – B. i K. L., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek I. A. i było faktycznie prowadzone przed wystosowaniem do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które zostało wydane dopiero w dniu 19 lipca 2010r.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niezastosowaniu tych przepisów i dowolnym uznaniu, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy poprzedni właściciel dokonał zgłoszenia robót budowlanych w tym budynku, przeprowadził jedynie remont tego budynku, przez co nie doszło do dalszej zabudowy działki, a wyremontowany budynek spełnia taką samą funkcje i jest posadowiony w tym samym miejscu co wcześniej. Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zażądał ponadto przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dwóch map z dnia 18 marca 2011r. wydanych przez Starostwo Powiatowe w P. na okoliczność różnic w dokumentacji posiadanej i wydawanej przez organy; jedna z map nie ma naniesionego spornego budynku, na drugiej zaś sporny budynek istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podał, że poprzedni właściciele informując organ w dniu 28 czerwca 2010r. o zbyciu nieruchomości nie wskazali nowego jej właściciela, nie przedłożyli także żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność, a następnie nie wzięli udziału w oględzinach, przeprowadzonych w dniu 29 czerwca 2010r. Dodał, że pełną informację o nowym właścicielu działki ( synu poprzedniego właściciela) organ powziął dopiero w dniu 5 lipca 2010r., stąd w dniu 19 lipca 2010r. zostało wystosowane do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu w dniu 29 czerwca 2010r. postępowania w niniejszej sprawie oraz o prawach przysługujących mu jako stronie, z których skarżący jednak nie skorzystał. Organ wskazał także, że wszelkie czynności organu podjęte przed 29 czerwca 2010r. były czynnościami sprawdzającymi informacje uzyskane od I. A. i Burmistrza Miasta O., gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek. Organ wniósł także o nieuwzględnienie dowodu z załączonych do skargi map podnosząc, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsporne jest, że na działce nr "[...]" istniał budynek gospodarczy objęty nakazem rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2011r., w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sankcję za naruszenie powyższej zasady przewiduje art. 48 ust. 1 tej ustawy. Stanowi on, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W postanowieniu tym, zgodnie z ust. 3, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co wynika wprost z ust. 4 cytowanego artykułu. Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był ustalić czy wykonane w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wywodzi, że sporny budynek był remontowany, a to wymagało jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Budynek ten znajduje się bowiem w tym samym miejscu i ma to samo przeznaczenie, zastosowanie zaś materiałów budowlanych innych, niż w stanie pierwotnym jest zgodne z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy. Jednak zwrócić należy uwagę, że zgłoszenie Staroście P. w dniu 19 kwietnia 2010r remontu budynku gospodarczego polegającego na wymianie pokrycia i poszycia dachowego, wymianie stolarki i wykonaniu elewacji na działce "[...]" dokonane przez K. L. nie mogło zastąpić wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nowego budynku podpiwniczonego o większych wymiarach, położonego w odległości 25 m od jeziora "[...]", nawet gdy budynek ten powstał w tym samym miejscu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy w dostateczny sposób ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że zgłoszony do remontu budynek gospodarczy został rozebrany, a w jego miejsce wybudowano nowy obiekt budowlany, na którego realizację ani skarżący, ani jego ojciec - poprzedni inwestor nie posiadali pozwolenia na budowę. Okoliczność tę potwierdzają przede wszystkim zdjęcia załączone do pisma Burmistrza O. z dnia 11 czerwca 2010r. zgłaszającego samowolę budowlaną, powstałą według planu zagospodarowania przestrzennego na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowo usługowej bez prawa dalszej zabudowy w strefie ochronnej jeziora "[...]" i obszaru Natura 2000. Potwierdzają to także materiały zgromadzone podczas przeprowadzania dowodu z oględzin działki w dniu 29 czerwca 2010r. (k.11 akt administracyjnych wraz z załącznikami). Wbrew więc twierdzeniom skarżącego, roboty budowlane wykonane przy spornym budynku gospodarczym nie były remontem, ale budową. Z przedstawionych dowodów w sprawie jednoznacznie też wynika, iż poprzedni budynek gospodarczy miał inny wygląd i powierzchnię, nie posiadał żadnych tarasów. Jak zaś słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Zburzenie natomiast jak w rozpoznawanej sprawie obiektu budowlanego i wybudowanie go od nowa wraz z podpiwniczeniem stanowi jego odbudowę, a w niniejszej sprawie - w związku ze zmianą bryły tego obiektu - odbudowę połączoną z rozbudową, która mieści się w ustawowym pojęciu budowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 listopada 2008r., II SA/Lu 203/08). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że sporna inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Poprawnie również wdrożyły procedurę legalizacyjną, o której mowa w cytowanym wyżej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, skoro inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadnie też, wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 48 ust. 4 tej ustawy. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 kpa w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 30 § 4 kpa. Jak słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Stroną tego postępowania jest zaś każdorazowy nabywca działki, na której znajduje się wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany. Z chwilą zatem nabycia przez skarżącego działki nr "[...]" przeszły na niego wszelkie związane z tą nieruchomością prawa i obowiązki, w tym również dotyczące likwidacji samowoli budowlanej nabytego budynku gospodarczego (por. wyrok NSA z 9 marca 2011r., II OSK 409/10). Przyznać natomiast należy, że organ pierwszej instancji nie dochował w pełni wymogu wynikającego z art. 79 kpa, gdyż przeprowadził dowód z oględzin działki bez udziału skarżącego, będącego w tej dacie nowym właścicielem działki. Zaznaczyć bowiem trzeba, że nowego właściciela działki, na co organ nie zwrócił uwagi, wskazał Burmistrz O. w piśmie z dnia 11 czerwca 2010r., które wpłynęło do organu w dniu 17 czerwca 2010r. Uchybienie to, choć zawinione przez organ, pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że rodzice skarżącego B. i K. L. pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. zostali zawiadomieni o oględzinach spornej inwestycji w terenie w dniu 17 czerwca 2010r. Jednak w tym dniu podjęli inną decyzję o przekazaniu synowi M. L. przedmiotowej nieruchomości - działki nr "[...]" ze spornym obiektem ( która jeszcze w dniu 14 czerwca 2010 r. była ich własnością na co wskazuje zał. do zgłoszenia samowoli przez Burmistrza). Nowy termin oględzin został ustalony na dzień 29 czerwca 2010r, ale zawiadomieni o nim B. i K. L., nie poinformowali organu, że przekazali nieruchomość synowi M. Nie można zatem w tym stanie faktycznym przypisać postępowaniu administracyjnemu w tej sprawie cech naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zauważyć bowiem należy, jak wynika z akt administracyjnych (k.15), że kserokopia protokołu oględzin wraz z załącznikami została doręczona skarżącemu w dniu 21 lipca 2010r. przy piśmie zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie tym skarżący został poinformowany o możliwości ustosunkowania się do treści protokołu oględzin, z czego jednak nie skorzystał. Pozostałe zaś czynności procesowe były prowadzone przy zapewnieniu skarżącemu czynnego udziału. W tych okolicznościach, zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa uznać należy za chybiony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.