I OZ 808/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SO/Wa 38/11 o wymierzeniu Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny w sprawie z wniosku P. W. o wymierzenie grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 644/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie POSTANOWIENIE Dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SO/Wa 38/11 w zakresie kosztów postępowania sądowego w sprawie z wniosku P. W. o wymierzenie grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 644/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić punkt drugi postanowienia i zasądzić od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 38/11 w sprawie z wniosku P. W. wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), grzywnę w wysokości 2000,00 zł za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. P. W. zawarł wniosek o wymierzenie Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ domagał się jego oddalenia, twierdząc, że po otrzymaniu skargi uwzględnił ją w całości poprzez udostępnienie całości żądanej informacji i podzielenie stanowiska strony skarżącej, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a nadto przekazał skargę i odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy. WSA w Warszawie stwierdził, że stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak wynika z akt sprawy II SA/Wa 644/11 P. W. pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. złożył do WSA za pośrednictwem Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę na czynność Ministra w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 11 października 2010 r. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 4 stycznia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 18 marca 2011 r. udzielił odpowiedzi na wymienioną skargę i przesłał ją wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 marca 2011 r. Z zestawienia daty otrzymania przez organ skargi z datą przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wynika, że 15 dniowy termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 19 stycznia 2011 r. W ocenie Sądu I instancji opóźnienie w przekazaniu skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy (w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z uwzględnieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie organ przekazał określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokumenty, jednak uczynił to z uchybieniem terminu. Organ ponad siedmiokrotnie przekroczył ustawowy termin do dokonania ciążących na nim obowiązków. Przyczyny powodujące brak właściwego działania organu, nie mają w niniejszym postępowaniu znaczenia, ponieważ przedmiotem postępowania jest wyłącznie wymierzenie grzywny, co jest kwestią odrębną od merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego argument, że w dniu 4 stycznia 2011 r. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił skargę oraz udostępnił całość żądanych informacji, może mieć jedynie znaczenie przy wymierzaniu wysokości grzywny. Na powyższe postanowienie Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia. Organ podniósł, że podjęte przez wnioskodawcę działania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na organ mają jedynie charakter represyjny. Świadczy o tym fakt, że Ministerstwo udzieliło skarżącemu informacji, o które wnioskował i uczyniło to w trybie autokontroli. W związku z powyższym trudno dopatrzyć się we wniosku o wymierzenie grzywny zamierzeń mających wywołać skutek dyscyplinujący organ. Dodatkowo pracownik odpowiedzialny za naruszenie omawianego terminu został ukarany upomnieniem. Zwrócono również uwagę, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. ma przede wszystkim na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienie ciążącego na nim obowiązku procesowego. Nie powinna być to forma "kary" za uchybienie terminowi w art. 54 § 2 P.p.s.a. W momencie orzekania o grzywnie organ wypełnił ciążące na nim obowiązki. Uchybienie terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia organ przekazał sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. Odpowiedź na powyższe zażalenie wniósł P. W., reprezentowany przez pełnomocnika domagając się jego oddalenia jako nieposiadającego usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 1 w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne są zobowiązane do stosowania środków określonych również w przepisach szczególnych. Szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 21 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy przekazanie przez organ akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. – a w tej sprawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., bądź w innych szczególnych ustawach. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia (vide uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Ponadto słusznie w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest obowiązany rozpatrzeć merytorycznie wniosek, który spełnia wymagania formalne, bez względu na to, czy do daty posiedzenia sądu organ spełnił swój obowiązek, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy (zob. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 180 i 181). Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Zauważyć bowiem należy, że WSA w Warszawie wziął pod uwagę szczególny przedmiot, jakim jest dostęp do informacji publicznej, a także fakt, że organ ostatecznie wykonał ciążący na nim obowiązek. Tym samym należało uznać, że Sąd I instancji, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 postanowienia z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 38/11 wymierzył na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 2000,00 zł za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, a w punkcie 2 tegoż postanowienia zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego –P. W. - kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że o zwrocie kosztów orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia w pkt 2 i rozpoznania na nowo przez WSA w Warszawie w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. kwestii kosztów sądowych, bądź zmiany przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego niniejszym zażaleniem rozstrzygnięcia o kosztach sądowych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 200 w związku z art. 63 § 4, art. 201 § 1, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2011 r. dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego od wniosku o wymierzenie grzywny organowi (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (240 zł). Ogółem zatem wnioskodawca wnosił o przyznanie mu przez sąd kosztów sądowych w kwocie 340,00 zł. Jednakże Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia z dnia 27 września 2011 r. orzekł o zasądzeniu od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego jedynie kwoty 100 zł. Jednocześnie w żaden sposób nie uzasadnił tego jedynie częściowego uwzględnienia wniosku strony o przyznanie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Natomiast stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie. Z treści art. 64 § 3 P.p.s.a. wynika, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 wniosek o wymierzenie organowi grzywny wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Z zestawienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skarżącemu, który był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika- w tym przypadku radcę prawnego- należy się zwrot kosztów postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącego sporządził wniosek o wymierzenie Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 P.p.s.a., w którym jednocześnie wnioskował o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2011 r. ponowił swoje żądanie, precyzując, że domaga się zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego od wniosku o wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych w kwocie 240 zł. Tymczasem WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 38/11 zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego jedynie część wnioskowanej kwoty i błędnie nie przyznał kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, które zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. wynoszą 240,00 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 §1 w związku z art. 197 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.