I OSK 1143/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 854/11 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego W. Z., powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych osobom uprawnionym, tj. K. i M. Z. w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Prezydent Miasta Tarnobrzega decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego W. Z., powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych osobom uprawnionym, tj. K. i M. Z. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] września 2008 r. W odwołaniu W. Z. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległości alimentacyjnych. Zarzucił organowi, że prowadził postępowanie w innym trybie, niż wnioskował, gdyż organ prowadził postępowanie w trybie art. 30 ust. 1 ustawy, nie biorąc pod uwagę art. 30 ust. 2 ustawy. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium decyzją z 22 czerwca 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że przedmiot spornej sprawy, tj. odmowa umorzenia ww. należności alimentacyjnych skarżącego, wypłaconych dzieciom – M. i K. Z., była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 624/10, uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku tym wskazano, że po stwierdzeniu braku przesłanek do umorzenia postępowania w oparciu o treść art. 30 ust. 1 ustawy, organy powinny rozpoznać sprawę zgodnie ze złożonym wnioskiem, w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy. Uwzględniając te wytyczne Kolegium oceniło, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ ten w sposób szczegółowy przedstawił tryb postępowania o umorzenie należności, których źródłem są zarówno świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak i świadczenia z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Z wniosku skarżącego o umorzenie wynika, że W. Z. domagał się umorzenia wszelkich zaległości powstałych na skutek wpłat na rzecz K. i M. Z., dzieląc je na należności z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 4.800 zł oraz na należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych w kwocie 13.765,50 zł. Po drugie, organ I instancji wskazał, że jeśli chodzi o należności powstałe w wyniku wypłacenia osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to w ich zakresie podjęto decyzję o ich umorzeniu z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...]. Natomiast co do wniosku o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, to ich umorzenie będzie możliwe po uprzednim spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Przepis ten wysokość ewentualnego umorzenia uzależnia od długości trwania skutecznej egzekucji, bez brania pod uwagę sytuacji dłużnika. W przypadku skarżącego egzekucja nie miała miejsca, dlatego należało odmówić umorzenia, wobec braku obligatoryjnej przesłanki, tj. skuteczności egzekucji. Po trzecie, ustalenia powyższe mają potwierdzenie w aktach sprawy, w szczególności w decyzji o umorzeniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz w zaświadczeniu komornika o bezskuteczności egzekucji (z 12 marca 2010 r. i z 23 marca 2011 r.). Kolegium podniosło, że postępowanie organu I instancji w odpowiedzi na złożony wniosek skarżącego z 5 stycznia 2010 r. o umorzeniu wszystkich zaległości wobec organu, polegające na załatwieniu tego wniosku przez wydanie dwóch decyzji w sprawie umorzenia tych należności w zależności od źródła ich powstania, zasługuje na uznanie, jako w pełni właściwe. W skardze W. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wnioski zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 854/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy wypłaty przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. na rzecz uprawnionych K. Z. i M. Z. zaliczek alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Z tego tytułu zadłużenie W. Z. wobec Prezydenta Miasta Tarnobrzega wynosi 13.786,50 zł. Nie jest kwestionowane również, że egzekucja należnych alimentów od W. Z. na rzecz uprawnionych K. Z. i M. Z. jest prowadzona od dnia 22 grudnia 1994 r., a w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika w dniu 19 lutego 2010 r. wyegzekwowano jedynie kwotę 225,69 zł, z której po potrąceniu wydatków gotówkowych oraz opłaty egzekucyjnej przekazano na rzecz zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz Prezydenta Miasta Tarnobrzega kwotę 186,42 zł; poza tym dłużnik nigdy nie dokonał wpłaty na poczet zaległości z tytułu alimentów. Nie jest kwestionowane również, że na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Tarnobrzega, jako organ właściwy wierzyciela, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], umorzył zadłużenie w kwocie 4.632,58 zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. na rzecz uprawnionych K. Z. i M. Z. Z akt wynika również, że zadłużenie z tytułu alimentów wypłaconych na rzecz uprawnionych K. Z. i M. Z. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym, w łącznej kwocie 44.310,00 zł, również zostało umorzone decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z [...] lutego 2009 r. nr [...] i z [...] września 2009 r. nr [...]. Przepisami prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie, są unormowania ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), w szczególności art. 30, który kompleksowo reguluje kwestie umarzania różnorakich należności alimentacyjnych, wypłacanych na podstawie kolejno obwiązujących ustaw, poczynając od ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Zgodnie z art. 30 ust. 1, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W myśl natomiast ustępu 2, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną, przy czym umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Z przedstawionych regulacji wynika, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Umarzanie tych ostatnich należności określa przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy. W myśl tych regulacji organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, jeżeli został spełniony, określony w tym przepisie w sposób procentowy, warunek skuteczności egzekucji. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 odnosi się przy tym do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 980/10, LEX nr 745401). Przenosząc wskazane regulacje na występujący w sprawie stan faktyczny Sąd stwierdził, że organy prawidłowo odmówiły umorzenia należności, gdyż dotyczą one zaliczki alimentacyjnej na rzecz K. Z. i M. Z. za okres od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r. Zaliczka ta wypłacana była na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), a więc na podstawie przepisów wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem na gruncie obecnie obowiązujących przepisów umorzenie tego rodzaju należności byłoby możliwe jedynie w przypadku skuteczności egzekucji, na warunkach wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy. Tymczasem z akt wynika i skarga tego nie podważa, że w przypadku W. Z. nie jest spełniona przesłanka w postaci skuteczności egzekucji. Natomiast przepis art. 30 ust. 2 ustawy nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i nie obejmuje należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten stanowił podstawę umorzenia zadłużenia w kwocie 4.632,58 zł przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega, co nastąpiło decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak [...]. Końcowo Sąd wskazał, że ma rację skarżący o ile twierdzi, że ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej przewidywała możliwość umorzenia przez organ właściwy wierzyciela należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki – z uwagi na trudną sytuację dochodową i rodzinną tych osób (art. 16 stanowił bowiem, że organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób). Jednakże przepis ten (wraz z innymi) uchylony został przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak już wyżej wskazano, obecnie obowiązująca ustawa kwestie umorzenia całościowo reguluje w art. 30, a takie określenie warunków umorzenia wynika z aktualnej polityki Państwa wobec dłużników alimentacyjnych. W ocenie Sądu przyjęte w art. 30 ustawy rozwiązania Konstytucji nie naruszają. Jeśli chodzi natomiast o przepis art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to zgodnie z jego brzmieniem, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, a więc na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Tymczasem rozpoznawana sprawa nie jest sprawą obejmującą prawo do zaliczki alimentacyjnej, lecz sprawą powstałą już w wyniku wypłaty zaliczki alimentacyjnej osobom uprawnionym – K. i M. Z. Zatem nie może być rozpoznawana w oparciu o "stare" przepisy. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. W. Z. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: – art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie powinien mieć art. 16 nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który to stanowi przepis intertemporalny. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, 3) zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów reprezentacji z urzędu według norm prawem przepisanych za postępowanie kasacyjne, gdyż nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nadto wnosił w razie niepodzielenia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej na zasadzie art. 193 Konstytucji RP z w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) o wystąpienie przez NSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania czy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów interpretowany w ten sposób przyjmując za stanowiskiem WSA w Rzeszowie, że wyłącza możliwość stosowania przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w tym zwłaszcza przepisu art. 16 ustawy, do umorzenia wierzytelności wobec dłużnika alimentacyjnego tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jest zgodny z ustawą zasadniczą zwłaszcza z zasadami statuowanymi w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podczas gdy w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 16 nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 41 powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Artykuł 41 powołanej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów został umiejscowiony w systematyce tej ustawy w Rozdziale 7 Przepisy przejściowe, uchylające i przepisy o wejściu w życie. Artykuł 41 nie jest jedynym przepisem intertemporalnym. Przepis ten nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. Użyte w tym przepisie określenie "podlegają rozpatrzeniu" oznacza, że chodzi tu o postępowanie rozpoznawcze prowadzone w sprawach o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Przepis art. 42 ust. 2 ustawy dotyczy spraw o zwrot nienależnie pobranych zaliczek, które również podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określanych w przepisach ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Artykuł 43 ust. 2 reguluje egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek, którą prowadzi się w dalszym ciągu aż do zaspokojenia na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepisy przejściowe nie wymieniają spraw o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do stosowania poprzednio obowiązujących przepisów. Sprawy te zostały potraktowane jako podlegające w pełni regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. O stosowaniu przepisów nowej ustawy z dnia 7 września 2007 r. wprost przesądza art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. stanowiący, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa m.in. w art. 28 ust. 1 pkt 2, a są to należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko co do zakresu regulacji art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 31/11. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należną od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.