II SA/Rz 595/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 595/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E.T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [..] marca 2011 r., nr [..] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Ostatnio wymienioną decyzją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta N., zmienił decyzję własną z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...] w części ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze z 60% na 80% całkowitego kosztu usług z powodu zmiany sytuacji dochodowej. W odwołaniu od tej decyzji E.T. zakwestionował zakwalifikowanie go do grupy osób samotnie gospodarujących, posiadających osoby zobowiązane do alimentacji. Wskazał, że jego dzieci (syn i córka) przebywają od 1992 r. w USA, mają własne rodziny i utrzymują z nim jedynie kontakt telefoniczny. Odwołujący stwierdził też, że Polska nie ma podpisanych z USA żadnych porozumień w sprawach alimentacyjnych. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r.7 wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a., podkreślając, że istotnym elementem prawidłowej decyzji, wymienionym w tym przepisie, jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować strony o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i wskazywać ustalony w sprawie stan faktyczny. Uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. składa się z uzasadnienia faktycznego (zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej lub wiarygodności) oraz prawnego (zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji). Naruszenie obowiązków związanych z wymaganą treścią uzasadnienia, określonych w art. 107 k.p.a., prowadzi do naruszenia zasad wyrażonych ogólnych w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i stanowi wadę decyzji dającą podstawę do jej uchylenia (organ powołał tu wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 558/09). Podkreślono ponadto, że zmiana decyzji dotychczasowej wymagała od organu I instancji wskazania zmienianego rozstrzygnięcia poprzez oznaczenie go z daty, numeru oraz przedmiotu, a nadto wymagała wskazania zakresu dokonywanej zmiany. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za konieczne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu wyeliminowania wskazanych uchybień, a także konieczności analizy sytuacji rodzinnej odwołującego w uwzględnieniem miejsca pobytu jego dzieci oraz jego dochodów. E.T. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej w N. "nie spełnił szeregu wymogów", jakie obowiązują przy wydawaniu decyzji. Mylnie zakwalifikowano go do osób samotnie gospodarujących posiadających osoby zobowiązane do alimentacji, podczas gdy nie ma on takich osób. Od takiej decyzji złożył odwołanie, jednak zostało ono uznane za spóźnione. Skarżący podniósł też, że od 1.06.2011 r. został zmuszony do "zawieszenia usług opiekuńczych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, przytaczając motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Decyzja ta, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnympowstałym na tle wymienionego przepisu podkreśla się, że decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Należy jednak zaznaczyć, że omawiany art. 138 § 2 k.p.a. objęty został ostatnią nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.). W brzmieniu ustalonym tą ustawą art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przedmiotowa zmiana weszła w życie z dniem 11.04.2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji (19.04.2011 r.) przepis art. 138 § 2 k.p.a. obowiązywał już w nowym brzmieniu. Do czasu nowelizacji decyzję kasacyjną można było wydać jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. była w ten sposób bezpośrednio związana z treścią art. 136 k.p.a., który określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Dopiero konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie (w całości lub w znacznej części), wykraczającym poza granice określone w art. 136 k.p.a., była podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Celem wprowadzonych w art. 138 § 2 k.p.a. zmian jest zapobieżenie nadużywaniu uprawnień kasacyjnych przez organy II instancji. Przepis ten wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkować będzie wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to : 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., powiązane z naruszeniem art. 8 i art. 11 k.p.a., jak również art. 7-10 k.p.a.. W motywach swojej decyzji, odwołując się do treści art. 107 k.p.a., wskazało jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, a w szczególności uzasadnienie faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.), konkludując w dwóch zdaniach, że organ nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia - brak analizy zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego, a ponadto nie wskazał decyzji, jaką zmienia. We wskazaniach do ponownego rozpatrzenia Kolegium zaleciło także analizę sytuacji rodzinnej odwołującego z uwzględnieniem miejsca pobytu jego dzieci. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organ I instancji. Ustalona została kwota zwaloryzowanej emerytury - 1540 zł miesięcznie netto, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym stanowią dochód miesięczny E.T. Ustalono również, a fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżącego, że jego dzieci - syn i córka - zamieszkują obecnie w USA. Przedmiotem kontrowersji jest jedynie kwestia zaliczenia skarżącego do grupy osób samotnie gospodarujących i posiadających osoby zobowiązane do alimentacji, co skutkuje wyższą odpłatnością za usługi opiekuńcze niż w przypadku osób samotnych, nie posiadających zobowiązanych do alimentacji. W świetle tych okoliczności organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy dysponował zatem pełnym materiałem dowodowym, który winien był poddać ocenie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Istotnie sentencja decyzji organu I instancji dotknięta jest uchybieniami; nie wskazuje bowiem daty, numeru ani organu wydającego decyzję, która została zmieniona decyzją Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [..] marca 2011 r. Uchybienia te, podobnie zresztą jak mankamanety uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy władny był jednak usunąć w zaskarżonej decyzji, bowiem nie wymagały one przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a w tej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. . W postępowaniu ponownym organ odwoławczy, uwzględniając fakt, że jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, oceni zgromadzony materiał dowodowy i wyda decyzję odpowiadającą wymogom prawa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.