I OSK 558/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 751/08 w sprawie ze skargi D.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy działający z upoważnienia Wójta Gminy Górzyca odmówił D.K. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: A.K., R.K., K.K., K.K. i D.K. W motywach tej decyzji organ stwierdził, ze dochód miesięczny rodziny wnioskodawczyni w 2007 r. w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł 599,48 zł i przekroczył kryterium ustawowe z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), co uniemożliwia przyznanie żądanego świadczenia. Od wymienionej decyzji D.K. wniosła odwołanie, żądając przyznania zasiłków rodzinnych ze związanymi z nimi dodatkami na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 5 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Dochód ten jest ustalony zgodnie z przepisami art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że na dochód rodziny skarżącej składają się dochody uzyskane w 2007 r. podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Ustalony w ten sposób dochód rodziny D.K. za 2007 r. wyniósł 46 482,57 zł, a więc miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 553,36 zł i przekroczył kryterium ustawowe wynoszące 504,00 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, iż organ pierwszej instancji ustalając dochód rodziny odwołującej się nie uwzględnił treści § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), zwanego dalej rozp. Ministra Polityki Społecznej, tzn. nie skorygował kwoty składki na ubezpieczenie zdrowotne wykazanej w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego, jednakże błąd ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w dalszym ciągu dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe. Kolegium wyjaśniło także, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W niniejszej sprawie bezsprzecznie bowiem ustalono, że dochód miesięczny członka rodziny skarżącej wynosi 553,36 zł i przekracza ustawowe kryterium wynoszące 504,00 zł o 49,36 zł, a więc o kwotę wyższą niż wynosi obecnie najniższy zasiłek rodzinny – 48 zł. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi D.K. i W.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący wskazali, że zastosowana przez organ pomocy społecznej oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia prawa materialnego prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin wielodzietnych. W ocenie skarżących błędne było przyjęcie przez organ odwoławczy kwoty 48 zł, jako kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Najniższy zasiłek rodziny wynosi bowiem 64 zł, co potwierdził organ pomocy społecznej przyznając zasiłek rodzinny decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej 21 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wymienione rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy nie podzielił ustaleń organu pierwszej instancji co do wysokości dochodów na jednego członka rodziny skarżących w 2007 r. i dokonał samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Ustalenia te jednak nie poddają się kontroli Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustala, że dochód rodziny skarżących w roku 2007 wyniósł 46 482,57 zł a dochód na osobę w rodzinie wyniósł 553,36 zł. Organ odwoławczy nie wskazał sposobu wyliczenia tych kwot. Zarzucił przy tym organowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił on treści § 15 ust. 2 rozp. Ministra Polityki Społecznej i nie skorygował kwoty składki na ubezpieczenie zdrowotne wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał, na czym polegał błąd w obliczeniu składki i nie wskazał sposobu własnego obliczenia tej składki. Należy zwrócić uwagę na to, że § 15 ust. 2 rozp. Ministra Polityki Społecznej nie daje podstawy organom samorządowym do korygowania danych zawartych w zaświadczeniu urzędu skarbowego. Podstawą do wyliczenia dochodu są dane wynikające z zaświadczenia urzędu skarbowego. Dotyczą one również składki na ubezpieczenie zdrowotne odliczone od podatku. Prawidłowość tego odliczenia kontroluje urząd skarbowy. Jeżeli organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego dojdzie do innych, niż wynikające z zaświadczenia urzędu skarbowego ustaleń w tym zakresie, winien wystąpić do urzędu skarbowego i różnicę tę wyjaśnić. Jest to niezmierne ważne zwłaszcza przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych, w których liczy się kryterium dochodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że organ dokonujący własnych ustaleń, rzutujących na prawa jednostki winien pamiętać o tym, kto jest adresatem decyzji. Uzasadnienie decyzji winno być przekonujące, wskazywać dowody, które pozwoliły dokonać tych ustaleń (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie przekonuje natomiast ani strony, ani Sądu stwierdzenie, że dochód w rodzinie skarżących wyniósł 46 482,57 zł bez wskazania wyliczenia tej sumy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie podaje dowodów będących podstawą wyliczenia dochodu i miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżących. W tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji podważa też zasadę sformułowaną w art. 8 k.p.a. – pogłębiania zaufania do organów administracji. Jednostka, do której adresowana jest decyzja ma bowiem prawo do tego, by właściwy organ w sposób precyzyjny, prosty i jednoznaczny wyjaśnił dlaczego wydał taką a nie inną decyzję. Sąd zauważył, że zarówno przyjęcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie dawało podstawy do przyznania rodzinie skarżących zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, lecz uchybienia organu; odwoławczego powodują, że zaskarżoną decyzję należało z przytoczonych wyżej względów uchylić. Nie można bowiem wykluczyć, że wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne będzie całkiem inna niż to ustaliły organy obu instancji. Za nieuzasadniony uznał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wymieniony wyrok, w całości zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim. Skarga kasacyjna zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wydanie orzeczenia Sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią; 2) art.. 113 § 1 p.p.s.a. albowiem przed zamknięciem sprawy Sąd nie wyjaśnił okoliczności o podstawowym znaczenia dla rozstrzygnięcia, a mianowicie w jaki sposób ustala się dochód rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczeń rodzinnych i czy sposób obliczenia dochodu dokonany przez Kolegium jest błędny, i jeśli tak na czym polega jego wadliwość, a także jak w ocenie Sądu dochód ten powinien zostać obliczony; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (całości akt sprawy), tymczasem zaskarżone orzeczenie zostało wydane jedynie na podstawie części akt sprawy, wbrew twierdzeniu sądu w aktach sprawy znajduje się nie tylko zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Słubicach o wysokości dochodu osiągniętego przez Pana W.K. ale także zaświadczenie o wysokości dochodu Pani D.K.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a tymczasem sąd nie odniósł się do stanowiska skarżącego, dotyczącego postanowień § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie przed organami administracji publicznej odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. i które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji kiedy naruszenie to nie miało miejsca; choć sąd wskazał na naruszenie powyższych przepisów nie wskazał na czym ono polega w tej konkretnej sprawie; uzasadnienie sądu zawarte na stronie 8 (akapit pierwszy) zawiera jedynie przywołanie wymienionych tam przepisów prawa i krótkie wyjaśnienie czego ono dotyczy, z pominięciem okoliczności tej konkretnej sprawy, w sytuacji kiedy: – oba organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowody i należycie go oceniły, – Kolegium wskazało, że dochód rodziny strony przeciwnej powinien być obliczony zgodnie z postanowieniami § 15 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, tj. zgodnie z matematycznym obliczeniem dokonanym w oparciu o ustalony wzór, – dokonane przez Kolegium wyliczenie dochodu rodziny strony przeciwnej sprowadzało się do matematycznego obliczenia, przy wskazaniu podstaw jego dokonania, – nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem postanowień art. 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to naruszenia te nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem jak przyznał to Sąd, bezspornym w sprawie było to, iż w rodzinie strony przeciwnej dochód uzyskiwał jedynie Pan W.K., a wysokość tego dochodu w 2007 r. wyniosła 50 178,45 zł. i nie była kwestionowana (str. 4 uzasadnienia, akapit 2, zdanie 4 i 5); 6) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem sądy administracyjne sprawują kontrolę, o której mowa w § 1 pod względem zgodności z prawem, a w rozważanym stanie faktycznym i prawnym kontrola ta nie została dokonana właściwie, albowiem ze stwierdzenia sądu zawartego w zdaniu 2, w akapicie 2 na stronie 5 uzasadnienia wyroku wynika, że sąd wnioskował, a następnie orzekał niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. wbrew postanowieniom § 15 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zawierającym wskazanie sposobu obliczania dochodu rodziny; 7) art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowej ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), poprzez bezpodstawne pominięcie jego postanowień przy rozstrzyganiu skargi strony przeciwnej na decyzję Kolegium, z którego wynika, że składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 9% podstawy wymiaru składki; 8) § 15 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), tj.: – ust. 1, w myśl którego w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się o podatek należny, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyliczonej według wzoru podanego w ust. 2 tego paragrafu. Wobec tych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie sądowe nie zostało dotknięte nieważnością z powodu udziału w składzie rozpoznającym sprawę osoby niebędącej sędzią, to jest asesora sądowego. Problematyka dotycząca orzekania przez asesorów sądowych była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06 (OTK-A 2007, nr 9, poz. 108), stwierdził, że art. 135 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że stwierdzenie niekonstytucyjności wymienionego przepisu oznacza, że nie podlega kompetencji Ministra Sprawiedliwości powierzanie asesorom sądowym wykonywania czynności sędziowskich; asesorzy, którym Minister Sprawiedliwości powierzył wykonywanie czynności sędziowskich, nie będą mieli w swych kompetencjach wykonywania tych czynności, zaś sprawy zawisłe przed sądami rejonowymi nie będą mogły być rozpoznawane z udziałem asesorów i muszą zostać przejęte przez obecnie zatrudnionych sędziów. Z tego względu Trybunał orzekł, że art. 135 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 5 listopada 2007 r. Nr 204, poz. 1482). Oznacza to, że do czasu utraty mocy obowiązującej tego przepisu należy stosować przepisy dotychczasowe. Rozważając zakres stwierdzonej niekonstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wyrok dotyczy przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu wszystkich rozstrzygnięć z udziałem asesorów. W tej sytuacji, zdaniem Trybunału, rodzi się pytanie "o związek między faktem niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustrojowych a skutecznością wyroków dotychczas wydanych przez asesorów. Należy podkreślić, że wyroki wydane w okresie, w którym z punktu widzenia obowiązującego standardu konstytucyjnego powierzenie asesorom orzekania nie było zakwestionowane nie mogą być kwestionowane. (...) Dopiero bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ratione imperii doprowadziło do obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanej normy. W wyniku promulgacji orzeczenia Trybunału, po upływie osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, w wypadku braku zmiany przez ustawodawcę zakwestionowanej normy niniejszy wyrok doprowadzi do eliminacji niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są z konstytucyjnego punktu widzenia dopuszczalne". Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy unormowań, kształtujących instytucję asesora sądu powszechnego, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji, stanowisko w nim wyrażone należy odnieść do instytucji asesora Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu powierzono pełnienie czynności sędziowskich nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 77/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także z dnia 7 października 209 r., sygn. akt II FSK 620/08, dostępny jak wyżej i inne). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim został wydany w dniu 28 stycznia 2009 r., a więc jeszcze przed upływem terminu 18 miesięcy określonego w wymienionym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie może być on więc uznany za nieważny z powodu wydania go w składzie sądu sprzecznym z ustawą (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione. Uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja ta, z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., nie została prawidłowo uzasadniona, gdyż nie wskazuje jasno i przekonywująco motywów, jakimi kierował się organ, w szczególności nie zawiera wyliczeń dochodu na członków rodziny małżonków K. W ten sposób nie spełnia ona wymogu przekonywania strony co do przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wzrostu świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Taką ocenę zaskarżonej decyzji należy uznać za w pełni uzasadnioną, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – za spełniające wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał własnych, częściowo odmiennych od organu I instancji, ustaleń co do wysokości dochodów rodziny K. W motywach tej decyzji brak jest przy tym wyliczeń jak ta wysokość została ustalona. Organ odwoławczy powołał się nadto na przepis § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który to przepis zawiera, między innymi, wzór na obliczenie wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie dokonał wyliczenia według tego wzoru. W następstwie tego uzasadnienie decyzji nie w pełni było zrozumiałe, w szczególności dla osób niebędących prawnikami, do których było skierowane. Całkowicie błędne przy tym były stwierdzenia z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie ustalił wysokości dochodu rodziny K (str. 7) i nie wyjaśnił w jaki sposób ustala się dochód rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczeń rodzinnych (str. 6). Sądy administracyjne nie dokonują bowiem własnych ustaleń a ich rolą jest kontrola organów administracji publicznej, polegająca – między innymi – na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Skoro więc WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że motywy zawarte w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jej skontrolowanie, to nie musiał dokonywać własnych ustaleń a miał podstawy do uchylenia tej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd nie naruszył też ani wymienionych w podstawie zaskarżenia przepisów proceduralnych i ustrojowych, ani z zakresu prawa materialnego, gdyż tych ostatnich nie stosował ani nie oceniał prawidłowości ich zastosowania. Zarzuty naruszenia tych przepisów zostały więc postawione gołosłownie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.