II SA/Ol 515/11

Dnia 27 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2011r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta E. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w E. odmówiono przyznania R. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, matką – L. D. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca nie spełnia warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jak wynika z akt sprawy L. D. pozostaje w związku małżeńskim z M. D. Podkreślono przy tym, iż przepisy ustawy, jak i rozporządzeń wykonawczych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i w taki właśnie sposób wiążą organy administracji, które te przepisy stosują. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przede wszystkim błędną, literalną tylko interpretację tego przepisu. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż organ pominął fakt, iż oboje rodzice wnioskodawcy są osobami niepełnosprawnymi i wymagają opieki, do której jako syn wymieniony jest zobowiązany. Jednocześnie stanowisko organu, który w pouczeniu wydanej decyzji poinformował wnioskodawcę o treści projektu zmiany przedmiotowej ustawy wskazuje, iż ma on świadomość, że przepis, na który powołuje się nie może być interpretowany literalnie, lecz zgodnie z zasadami państwa prawa i systemem prawa obowiązującego w Polsce, co potwierdza postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. W ocenie odwołującego się nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby na etapie rozpatrywania jego wniosku zostało uwzględnione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia 23 maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawioną w niej argumentację. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że L. D. pozostaje w związku małżeńskim, a zatem należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym R. D. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium wskazało przy tym, iż zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego i to bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Nie można zatem pominąć obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmówić jego zastosowania, bowiem korzysta on nadal z domniemania konstytucyjności. Skoro zatem racjonalny ustawodawca, mając wiedzę w zakresie poglądów prezentowanych przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, oznacza to, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niewątpliwie jednak istnieje potrzeba uregulowania omawianego zagadnienia prawnego w sposób wyraźny, co w ocenie Kolegium jest niezbędne dla prawidłowego stosowania prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. D., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skarżący ponownie przedstawił swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu złożonego uprzednio odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił przy tym, iż winien otrzymać przedmiotowe świadczenie zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa, a Sąd jako organ niezawisły powinien kierować się Konstytucją oraz przepisami ustaw, przy uwzględnieniu przedmiotowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką L. D. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie jest świadomy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz judykatury, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej do stosowania tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował jednak ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy osoba wymagająca opieki pozostaje co prawda w związku małżeńskim, ale legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec jej małżonka zaś wydano orzeczenie potwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na powyższe oczywistym jest, że rodzice skarżącego nie są w stanie zajmować się sobą czy też sprawować wzajemnej opieki. Przywołane okoliczności tym bardziej przemawiają za koniecznością wskazanej wyżej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 i dotyczącego go orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Podnieść jednak należy, iż w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ winien bowiem wyjaśnić, czy faktyczna opieka sprawowana przez skarżącego nad matką jest tego rodzaju, iż spowodowała rezygnację z zatrudnienia, bądź uniemożliwiałaby mu podjęcie zatrudnienia, gdyby otrzymał propozycję pracy. Należy bowiem wskazać, iż świadczenie pielęgnacyjne ma na celu pokrycie przynajmniej części wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, a co jest związane z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę, a tym samym z utratą dochodów z tytułu pracy zarobkowej. Zatem jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W tym zakresie jednak organ poprzestał na oświadczeniu złożonym przez skarżącego, w żaden sposób nie weryfikując, ani nie oceniając twierdzeń w nim zawartych. Jednocześnie trzeba dostrzec, że skarżący przedłożył dwa odrębne wnioski o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. D. oraz matką L. D. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że niedopuszczalne jest przyznanie dwóch świadczeń ze względu na sprawowanie opieki nad każdym z rodziców. O ile zatem zostaną spełnione wyżej wskazane przesłanki ustawowe, organ będzie mógł ewentualnie przyznać tylko jedno świadczenie z tytułu opieki nad rodzicami. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt 2 na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.