II SA/Ol 406/11

Dnia 27 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. odmówił dopuszczenia "[...]" w Z. (dalej jako "Stowarzyszenie") jako strony do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że celami Stowarzyszenia są działania zmierzające do utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego w granicach zbliżonych do granic Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a następnie jego ochrona, a także działania na rzecz ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz położonych w jego sąsiedztwie rezerwatów przyrody i innych cennych przyrodniczo obszarów. Burmistrz stwierdził, że powyższe cele zostały sformułowane na tyle ogólnikowo, że jakiekolwiek działania podejmowane na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, sprzeczne z poglądami Stowarzyszenia, skutkowałyby żądaniem dopuszczenia do udziału w różnych postępowaniach. W konsekwencji, powodowałoby to komplikacje w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji ogólnikowość celów Stowarzyszenia powoduje brak związku między przedmiotem rozpoznawanej sprawy a tymi celami. Oceniając zaś czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny, Burmistrz stwierdził, że ocena tej przesłanki należy do uznania organu administracji prowadzącego postępowanie. Argumenty przytoczone przez Stowarzyszenie, zdaniem organu, były również ogólnikowe i nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Burmistrz dodał, że ewentualne dopuszczenie organizacji nie miałoby merytorycznego znaczenia dla prowadzonego postępowania i mogłoby spowodować jego przewlekłość. W złożonym zażaleniu, błędnie nazwanym odwołaniem, Stowarzyszenie nie zgodziło się z oceną swoich celów statutowych. Stwierdziło, że cele te zostały określone wystarczająco precyzyjnie i wskazują konkretną formę ochrony przyrody, tj. Mazurski Park Krajobrazowy. Zdaniem żalącego się Stowarzyszenia, treść jego statutu, określająca siedzibę organizacji, jej cele i obszar działania, uprawnia do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą inwestycji wpływających na stan obszaru chronionego, w tym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stowarzyszenie zakwestionowało ponadto prawidłowość argumentacji dotyczącej braku merytorycznego znaczenia udziału tej organizacji w prowadzonym postępowaniu. Stwierdziło, że organ pierwszej instancji powinien wysłuchać argumentów lokalnych organizacji społecznych, a nie preferować interesy inwestorów. Dodało, że posiada inwentaryzację przyrodniczą działki nr x i Zatoki W. Podniosło ponadto, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych jest zagwarantowany w przepisach: art. 74 Konstytucji RP, art. 31 K.p.a., art. 3 ust. 4 i ust. 9, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w § 5 statutu przewidziano, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez: kontakty z organami władzy ustawodawczej, administracją rządową, samorządami oraz jednostkami gospodarczymi, występowanie do tych podmiotów z apelami i wnioskami dotyczącymi idei utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego, ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i sąsiednich obszarów, propagowanie idei utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego wśród społeczności lokalnych, w szczególności w szkołach, upowszechnianie sprawy utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego oraz ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i sąsiednich obszarów w środkach masowego przekazu oraz przez współpracę z organizacjami o podobnym profilu działalności. Zaznaczyło też, że Stowarzyszenie uzasadniło swoje żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu tym, że planowana inwestycja stworzy zagrożenie dla żerowisk żurawia, derkacza, bociana białego, kani rudej i kani czarnej oraz koniecznością ochrony walorów krajobrazowych. Kolegium podniosło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od uzgodnienia z organami współdziałającymi, m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na powyższe, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku związku prawnego między celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem toczącego się postępowania. W ocenie organu odwoławczego, cel określony w § 4 lit. b statutu nie legitymował tej organizacji do udziału w postępowaniu. Dążenie do ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i cennych przyrodniczo obszarów nie ma, w ocenie organu odwoławczego, żadnego wpływu na rozstrzygniecie o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, gdyż pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora zależy od spełnienia warunków określonych w przepisach prawa. Kolegium wskazało, że jeśli dla tego obszaru ustanowiono określone zakazy, nakazy lub ograniczenia organy administracji będą musiały uwzględnić je w toku rozstrzygania sprawy, niezależnie od udziału w postępowaniu organizacji społecznych. Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że żądanie było uzasadnione celami statutowymi organizacji, Kolegium uznało za zbędne badanie przesłanki istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W złożonej skardze Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą uprzednio w zażaleniu. Podało ponadto, że działka, której dotyczy postępowanie, położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i w granicach obszaru Natura 2000 - "Puszcza Piska" kod PLB 280008 z Dyrektywy ptasiej i "Ostoja Piska" kod PLH 280048 z Dyrektywy Siedliskowej. Zdaniem skarżącego, sformułowane w § 4 lit. b statutu cele Stowarzyszenia wyraźnie wskazują na działania na rzecz konkretnych form ochrony przyrody położonych w sąsiedztwie rezerwatów przyrody i innych cennych przyrodniczo obszarów. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mieści się w tych działaniach, gdyż decyzje ustalające warunki zabudowy wiążą się z formami ochrony przyrody przewidzianymi np. w ustawach: o ochronie przyrody, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w Prawie ochrony środowiska. Stowarzyszenie wyjaśniło również, że zgłosiło swój udział na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż organy administracji nie wzięły pod uwagę wszystkich uwarunkowań prawnych i faktycznych, zatem jego udział może mieć wpływ na rozstrzygniecie w sprawie. Zaznaczyło, że inwestycja narusza przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506), gdyż budynki planowane są w obszarze stumetrowej strefy od zbiornika wodnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści cytowanego przepisu wynika, że organizacja społeczna może skutecznie domagać się udziału w postępowaniu, jeżeli jej cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu, a jednocześnie interes społeczny, przemawia za takim udziałem. Ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu polega na porównaniu zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Przy czym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Ponadto podkreśla się, że chociaż pojęcie celów statutowych jest szerokie, nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 675/09). W rozpoznawanej sprawie, z § 4 statutu skarżącego Stowarzyszenia wynika, że jego celami jest utworzenie Mazurskiego Parku Narodowego w granicach zbliżonych do granic Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a następnie jego ochrona (lit. a) oraz działania na rzecz ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i położonych w jego sąsiedztwie rezerwatów przyrody oraz innych cennych przyrodniczo obszarów (lit. b). Zgodnie zaś z § 5 statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez: kontakty z organami władzy ustawodawczej, administracją rządową, samorządami oraz jednostkami gospodarczymi (lit. a), występowanie do tych podmiotów z apelami i wnioskami dotyczącymi idei utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego, ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i sąsiednich obszarów (lit. b), propagowanie idei utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego wśród społeczności lokalnych, a szczególnie w szkołach (lit. c), upowszechnianie sprawy utworzenia Mazurskiego Parku Narodowego oraz ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i sąsiednich obszarów w środkach masowego przekazu (lit. d) oraz współpracę z organizacjami o podobnym profilu działalności (lit. e). Nie można podzielić stanowiska organów administracji o braku związku powyższych celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym chce ono uczestniczyć. Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji uzależnione jest od jej zgodności z przepisami prawa. Niemniej jednak, podejmowanie działań w celu ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na terenie którego planowana jest zabudowa, może polegać m.in. działaniach prawnych zmierzających do weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach Parku w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Należy bowiem uwzględnić, że ustalenie warunków zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, a wzniesienie obiektu budowlanego niewątpliwie stanowi ingerencję w środowisko przyrodnicze. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego powodu, że przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji m.in. z punktu widzenia ładu przestrzennego, jest sprzeczna z art. 31 § 1 K.p.a. (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857). Wobec powyższego, sam fakt, że treść rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości determinowana jest przepisami prawa nie wyklucza istnienia związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem tego postępowania administracyjnego. Niezasadnie zatem organy administracji obu instancji uznały, że w rozpoznawanej sprawie żądanie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie warunków zabudowy działki nr "[...]" nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej. Jak już wyżej wskazano, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być również uzasadnione interesem społecznym. Organ administracji publicznej winien zatem ocenić czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji nie badał czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu. Natomiast organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że argumentacja skarżącego jest ogólnikowa i gołosłowna, wobec czego udział Stowarzyszenia nie będzie miał merytorycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a może skutkować przewlekłością postępowania administracyjnego. Skarżący podał we wniosku z dnia 6 września 2010 r., że zabudowa działki nr x stanowić będzie zagrożenie dla żerowisk kilku gatunków ptaków i naruszy walory krajobrazowe Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze którego położona jest ta nieruchomość. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, interes społeczny może polegać na tym, że organizacja społeczna podejmuje działania na rzecz szeroko rozumianej ochrony przyrody. Niedopuszczalna jest również prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, uzasadniona troską o szybkość załatwienia sprawy. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Dopuszczenie zatem do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. zasady szybkości postępowania nie można przedkładać nad zasadę prawdy obiektywnej. Nie można także łączyć występowania interesu społecznego organizacji z zasadnością podnoszonych przez nią zarzutów merytorycznych i wnioskowanego sposobu zakończenia postępowania. Przepis art. 31 K.p.a. nie uprawnia do badania przesłanek istotnych dla rozpoznawania sprawy co do istoty. Z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika bowiem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.