II SA/Ol 445/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej A. C. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" ustalił A. C. od dnia "[...]" dodatek służbowy w wysokości "[...]" zł brutto. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37 poz. 212 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podniósł, że wziął pod uwagę dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem, odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe, zdyscyplinowanie przy realizacji zadań służbowych oraz inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Ponadto, uwzględnił fakt, że upłynął okres 12 miesięcy pobierania dodatku służbowego według stawki obowiązującej przed przeniesieniem z dniem "[...]" na stanowisko dyżurnego operacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji A. C., kwestionując wysokość przyznanego dodatku i wskazując na fakt obarczenia dodatkowymi obowiązkami, wniosła o jej uchylenie w całości. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty przyznania dodatku służbowego w nowej kwocie i ustalił tę datę na dzień "[...]", zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisy § 5 ust. 1 i ust. 3 cytowanego rozporządzenia nie zostały naruszone, gdyż przyznana kwota "[...]" zł mieści się w granicach 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a zaskarżoną decyzję wydał uprawniony organ. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego PSP analiza dodatków służbowych innych funkcjonariuszy pełniących służbę na Powiatowym Stanowisku Kierowania w KP PSP w "[...]" sugeruje, że ustalona kwota dodatku służbowego jest przemyślana i właściwa. Otrzymywanie natomiast dodatku służbowego w dotychczasowej, wyższej kwocie zachowanej z poprzedniego stanowiska, nie znajdowało uzasadnienia, a Komendant Powiatowy PSP posiada prawo do analizowania w każdym czasie warunków i okoliczności pełnionej służby. Jeżeli zmiana stanowiska i zakresu pełnionej służby spowoduje, że stopień odpowiedzialności ulegnie istotnej zmianie, dodatek służbowy może zostać zmieniony na niekorzyść funkcjonariusza. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu dotyczącego powierzenia dodatkowych zadań organ wskazał, iż funkcjonariuszowi za wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków może być przyznany dodatek motywacyjny. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. C. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 87 ust. 3 pkt 3 i art. 91 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Argumentowała m.in., że obniżenie dodatku służbowego dokonane zostało bez podstawy prawnej i w sposób dowolny. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem dostatecznie stanu faktycznego sprawy i pobieżnie ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Zdaniem skarżącej, wszechstronna i rzetelna analiza materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku, że była ona funkcjonariuszem dyspozycyjnym, zdyscyplinowanym, odpowiedzialnym za podejmowane decyzje, brała udział we wszelkich powierzonych czynnościach, zawodach, nie stosowano wobec niego kar porządkowych, lecz wielokrotnie nagradzano za wzorową pracę. Nadmieniła, że nie została przeniesiona na niższe stanowisko pracy, lecz zwiększono jej zakres obowiązków i odpowiedzialność służbową. Zarzuciła, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zaś w uzasadnieniu organ odwoławczy podciągał stan faktyczny sprawy pod normę prawną ujętą w ust. 3 pkt 3 tego artykułu. Podniosła również, że w zaskarżonej decyzji nie sprecyzowano kryteriów, jakimi kierował się organ podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, co naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że mianowanie skarżącej na stanowisko dyżurnego operacyjnego było skutkiem realizacji "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009" w zakresie zastępowania funkcjonariuszy PSP pracujących w codziennym rozkładzie służby, pracownikami korpusu służby cywilnej, a uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazuje na realizację programu, jako przyczynę zmiany stanowiska skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zobowiązany jest więc do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w "[...]", działając na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, ustalił skarżącej dodatek służbowy w niższej niż dotychczas otrzymywana, wysokości. Stosownie do § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę; 4) sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; 5) inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Z treści powyższego przepisu wynika, że wysokość dodatku służbowego zależy od różnych warunków i okoliczności faktycznych bezpośrednio dotyczących strażaka, któremu przyznawany jest dodatek. Te konkretne dane przełożony uprawniony do mianowania lub powołania strażaka musi wziąć zatem pod uwagę ustalając wysokość omawianego świadczenia i jednocześnie powinny one wynikać z treści uzasadnienia decyzji wydawanej w tym przedmiocie. Powyższy obowiązek wynika z zawartej w art. 11 k.p.a. naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady przekonywania. Ustawodawca uznał bowiem za szczególnie ważne, aby organ administracji wyjaśnił stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (v: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 299/10, publ. LEX Nr 754365). Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższych przepisów wypływa więc nakaz odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy działań organu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W piśmiennictwie podkreśla się ponadto, że uzasadnienie decyzji daje również podstawę kontroli poprawności decyzji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 648). W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji przywołał zaś jedynie niektóre, z wymienionych w cytowanym § 5 ust. 1 rozporządzenia, przesłanki przyznania spornego świadczenia. Stwierdził bowiem, że wziął pod uwagę dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem, odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe, zdyscyplinowanie przy realizacji zadań służbowych oraz inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Organ nie wskazał jednakże, jakie to były "szczególnie uzasadnione przypadki", a także czy skarżąca była, czy też nie była dyspozycyjna, zdyscyplinowana i odpowiedzialna za podejmowane decyzje służbowe. Ponadto brak jest jakiejkolwiek oceny, czy okoliczności te rzeczywiście przemawiały za obniżeniem wysokości przedmiotowego dodatku służbowego. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegł tej wadliwości. Ocenił tylko, że przyznana kwota dodatku służbowego mieści się w granicach do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Ponadto, ogólnikowo stwierdził, że decyzja o przyznaniu spornego dodatku "jest przemyślana i właściwa". Takie uzasadnienie jest niewystarczające do uznania, że wyjaśniono skarżącej motywy podjętego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że organ drugiej instancji również ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie tylko ograniczenia się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozostawiają zatem zbyt wiele wątpliwości bez odpowiedzi. Powyższe przesądza, iż nie można co prawda wykluczyć prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (przepisy odnoszące się do przyznawania dodatków służbowych nie precyzują w jakiej formie winna nastąpić ocena strażaków przed przyznaniem im dodatku służbowego – co nie zwalnia jednak organu od szczegółowej analizy każdego przypadku i jasnego przedstawienia przesłanek), ale nie można także wykluczyć słuszności poglądu zaprezentowanego w skardze. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (v: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. II SA/Wa 1200/00, publ. LEX Nr 54115). Konkludując, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, że prawidłowo ustalono skarżącej wysokość spornego dodatku, gdyż nie zawarto w nim jakichkolwiek konkretnych okoliczności i warunków, które pozwoliłyby na wyciągnięcie takiego wniosku. Wobec powyższego należy uznać, że organ administracji nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku takiego uzasadnienia decyzji, które odpowiadałoby normie prawnej wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. i stanowiłoby realizację zasady przekonywania strony o prawidłowości podjętego w danym stanie faktycznym rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.