II OSK 1470/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka Akcyjna Oddział w S. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 174/10 w sprawie ze skargi A. Spółka Akcyjna Oddział w S. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. Oddział w Sanoku z siedzibą w Sanoku na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 23 września 2009 r., którą nałożono na skarżącą Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. z tytułu nieprzekazania w terminie do dnia 31 marca 2009 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2008 rok, o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Termin składania sprawozdań oraz sankcje za niewywiązanie się z tego obowiązku zostały określone przepisami art. 236 b ust. 1 i art. 236d ustawy p.o.ś. Przepis art. 236b ust. 1 p.o.ś. stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Natomiast przepis art. 236d tejże ustawy określa, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia sprawozdania, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Wzór formularza sprawozdania PRTR został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 187, poz. 1341). Organ stwierdził, że skarżąca spółka zarządza i eksploatuje m.in. Kopalnią Gazu Ziemnego Przemyśl-Wschód. Działalność ta została wymieniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 166/2006 pod pozycją 3 (a), co oznacza, że ta kopalnia jest objęta obowiązkiem składania sprawozdania. W ocenie organu, sprawozdanie za 2008 rok przesłano do organu z naruszeniem terminu określonego w ustawie, w dniu 29 kwietnia 2009 r. (do aplikacji POL PRTR w dniu 27 kwietnia 2009 r.). W odwołaniu strona zarzuciła, że sprawozdanie zostało złożone w terminie, traktując jako sprawozdanie pismo z dnia 27 marca 2009 r. zawierające informację o obiektach, które przekroczyły limity zanieczyszczeń określone w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006. Organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska zawartego w odwołaniu stwierdzając, że informacje, które powinny być zawarte w wymaganym sprawozdaniu, nie znalazły się w piśmie z dnia 27 marca 2009 r. Organ nie uznał również za usprawiedliwione okoliczności podane przez odwołującego się, mające stanowić dla niego przeszkody w złożeniu sprawozdania w wymaganej formie i o wymaganej treści. Organ podał, że niewywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego w terminie stanowiło podstawę do nałożenia kary bez względu na przyczynę tego opóźnienia. Korzystanie z elektronicznej bazy POL PRTR jako techniki sprawozdawczości elektronicznej było pożądane, ale nie wymagane. Dopuszczalnymi technikami elektronicznego przekazywania sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń było także przesłanie sprawozdania przy użyciu wzoru formularza obowiązującego w roku sprawozdawczym 2007 lub wzoru zamieszczonego na stronie internetowej organu. W przypadku niemożności złożenia sprawozdania w formie dokumentu elektronicznego np. z powodu nieposiadania bezpiecznego podpisu elektronicznego, sprawozdanie w wersji papierowej należało przesłać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Podpisany formularz sprawozdania został przesłany do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dnia 29 kwietnia 2009 r., czyli również bez zachowania ustawowego przewidzianego terminu. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję. W ocenie Spółki nie nastąpiło naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania w wymaganym w terminie. Spółka podkreśliła, ze działała w zaufaniu do organu, który pismem z dnia 17 marca 2009 r. poinformował Spółkę, że "sprawozdanie za rok 2008 i za lata następne należy składać przy pomocy aplikacji POL PRTR zamieszczonej na stronie internetowej". W ocenie skarżącego oznacza to, że jedyną dopuszczalną formą złożenia tego sprawozdania była forma elektroniczna. Skarżący podkreślił, że elektroniczny system sprawozdawczości był niedoskonały, a korzystanie z niego – bardzo czasochłonne. Zdaniem skarżącego wypełnił on obowiązek przekazania sprawozdania, ponieważ w dniu 27 marca 2009 r. złożył w formie papierowej Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska to sprawozdanie. Fakt, że sprawozdaniem tym nie objęto Kopalni Gazu Ziemnego Przemyśl-Wschód nie było zamierzone, a wynikało z ludzkiej pomyłki spowodowanej ilością pracy związanej z wykonywaniem sprawozdawczości. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wykonując delegację zawartą w art. 236b ust. 5 p.o.ś., Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 1 października 2007 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że sprawozdanie przedkłada się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych, po wypełnieniu formularza sprawozdania pobranego ze strony internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (ust. 1 i 2). Dokument elektroniczny jest opatrywany przez prowadzącego instalację bezpiecznym podpisem elektronicznym (ust. 3). Jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego dodatkowo przesyła do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podpisany wydruk sprawozdania (ust. 4). W ocenie Sądu I instancji, z powołanych przepisów wynika, że sprawozdanie powinno być sporządzone wedle wzoru określonego przez Ministra Środowiska w postaci formularza i przesłane drogą elektroniczną oraz dodatkowo w postaci papierowej, jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego. Z treści art. 236 ust. 5 ustawy oraz § 3 ust. 1–4 wynika, że wymaganie składania sprawozdania na formularzu służyć ma jedynie zapewnieniu kompletności i przejrzystości przekazywanych informacji, a zatem nie dopełnienie wymagania zachowania tej formy nie może być uznane za równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku złożenia sprawozdania. Istotne jest natomiast, aby sprawozdanie zawierało informacje o treści określonej we wzorcowym formularzu. Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że skarżący nie złożył w terminie sprawozdania w formie wymaganego formularza. Sporne jest natomiast czy można uznać treści zawarte w piśmie z dnia 27 marca 2009 r. za takie, które powinny znaleźć się w sprawozdaniu. Skarżący sam jednak przyznaje, że w piśmie z dnia 27 marca 2009 r. pominięto Kopalnię Przemyśl-Wschód. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że jeżeli nawet uznać, że w tym piśmie zawarte były pewne informacje odpowiadające treści omawianego sprawozdania, to nie odnosiły się one do Kopalni Przemyśl-Wschód. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu, który nie uznał za usprawiedliwione okoliczności podane przez Spółkę, mające stanowić dla niej przeszkody w złożeniu sprawozdania w wymaganej formie i o wymaganej treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 236b ust. 1 ustawy p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Spółka nie wykonała obowiązku złożenia sprawozdania w terminie. Po drugie, art. 236d ust. 1 ustawy p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pomimo wykonania przez skarżącą Spółkę obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 cytowanej ustawy. Po trzecie, przepisu pkt 21 preambuły rozporządzenia (WE) nr 166/2006 poprzez jego niezastosowanie, bowiem zdaniem skarżącego informacje zawarte w ewidencji korzystania przez skarżącego ze środowiska, dostarczone w terminie były wystarczające dla utworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podkreślić, że uzasadniając zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej musi wykazać w jej uzasadnieniu jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, skarga kasacyjna odnosi się przede wszystkim do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 236b ust. 1 cyt. ustawy p.o.ś., a następnie art. 236d ust. 1 tejże ustawy. Pierwsze powyższe unormowanie, tj. art. 236b ust. 1 p.o.ś. wprowadza obowiązek, że jeśli przedsiębiorca prowadzi instalację, która obejmuje co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, to jest ustawowo zobowiązany żeby w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie, które zawiera dane dotyczące przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu nr 166/2006. Natomiast art. 236d ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że jeżeli zobowiązany do tego podmiot czyli w tym przypadku PGNiG S.A. w Warszawie Oddział w Sanoku nie wykona powyższego ustawowego obowiązku z art. 236b ust. 1 tejże ustawy, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Należy zaznaczyć, że taka decyzja wydana w trybie k.p.a. – na tej materialnoprawnej podstawie – jest tzw. decyzją związaną, czyli nie jest wydawana na zasadach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, co wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, którego nawet skarżący nie kwestionował w drodze zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa procesowego oraz wbrew stwierdzeniom ze skargi kasacyjnej, nie nastąpiła jednak realizacja przez stronę skarżącą obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że nawet gdyby uznać, że w tym materialnoprawnym terminie, tj. do 31 marca podmiot skarżący kasacyjnie złożył wymagane sprawozdanie – chociaż było to w formie innej niż w formularzu określonym przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 187, poz. 1341), – to i tak było to sprawozdanie niekompletne. Nawet bowiem strona skarżąca nie kwestionuje, że w wysłanych przez nią pismach z dnia 27 marca 2009 r. znaki: GO-047/133/09/Sz oraz GO-047/132/09/Sz do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a zawierających dane ze sprawozdania PRTR, chociaż nie na wymaganym wzorze formularza, nie były one kompletne. Nie zawierało bowiem ustawowo wymaganych żadnych danych w tym zakresie przedmiotowym, a dotyczących Kopalni Gazu Ziemnego Przemyśl-Wschód. Stąd wbrew stwierdzeniom strony skarżącej, z tej właśnie przyczyny nie nastąpiła realizacja powyższego ustawowego obowiązku dotyczącego złożenia kompletnego oczywiście sprawozdania w ustawowym, tj. materialnoprawnym terminie do dnia 31 marca 2009 r., lecz nastąpiło to dopiero w dniu 29 kwietnia 2009 r. Dlatego też, całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 236b ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 236d ust. 1 p.o.ś. w stanie faktycznym tej sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, tego typu odpowiedzialność prawna ma charakter zobiektywizowany, czyli nie jest zależna od winy lub innej przesłanki np. oczywistej omyłki podmiotu korzystającego ze środowiska, który składa dane sprawozdanie do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego dotyczące niekompletności złożonego przez stronę skarżącą w ustawowym terminie do dnia 31 marca wymaganego sprawozdania, całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny z pkt 3 kompozycji skargi kasacyjnej. Dotyczy on bowiem rzekomego niezastosowania w tej sprawie przepisu pkt 21 preambuły Rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające Dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/EWG. Wynika to z tego, że powyższy przepis także oczywiście nie zezwala na złożenie w materialnoprawnym terminie niekompletnego danego sprawozdania. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.