II OSK 1516/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/10 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie emisji lotnych związków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę FOB-DECOR Sp. z o.o. z siedzibą w Zawierciu na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2009 r. nr DIiO-420/88/09/oł w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie emisji lotnych związków. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 27 marca 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach ustalił w stosunku do skarżącej Spółki wymiar kary biegnącej w wysokości 660,48 zł/h od dnia 7 listopada 2008 r. od godz. 1300 za przekroczenie emisji dopuszczalnej lotnych związków organicznych (ŁZO) z instalacji lakierowania blach, eksploatowanej w Turzy. Powyższe przekroczenie stwierdzone zostało w trakcie kontroli przeprowadzonej w zakładzie Spółki przez pracowników Śląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach: 4, 7 i 18 listopada 2008 r., kiedy to wykonano kontrolne pomiary wielkości emisji zanieczyszczeń z instalacji lakierowania blach. Strona posiadała wówczas ostateczną i obowiązującą decyzję Starosty Zawierciańskiego z dnia 19 czerwca 2008 r., która przeniosła na Spółkę prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Zawierciańskiego z dnia 24 kwietnia 2006 r. ustalającej rodzaje i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza z instalacji technologicznych drukowania i lakierowania blach zakładu opakowań blaszanych, zlokalizowanego w Turzy. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) – zwanej dalej p.o.ś., podstawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej jest fakt zaistnienia przekroczenia w stosunku do warunków określonych w obowiązującym w danym okresie pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Po stwierdzeniu przekroczenia emisji dopuszczalnej lotnych związków organicznych, określonej decyzją Starosty Zawierciańskiego, Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska musiał obligatoryjnie wydać decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowanie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika z niezrozumienia przepisów dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że w świetle przepisów ustawy p.o.ś., dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, wyróżnia się dwa rodzaje kar pieniężnych: kary biegnące, o których jest bezpośrednio mowa w art. 300 ust. 1 ustawy oraz wymierzone na podstawie art. 302 ust. 1 ustawy za okres, w którym trwało naruszenie standardów określonych pozwoleniami na korzystanie ze środowiska. Te pierwsze mają charakter biegnący i ustalają wielkość przekroczenia i stawkę kary za wystąpienie przekroczenia, te drugie natomiast – określają właściwą wysokość zobowiązania pieniężnego za okres rozliczeniowy. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia wymiaru kary biegnącej i terminu, od którego kara ta będzie naliczana. Natomiast informacje strony dotyczące czasu pracy instalacji (pismo z dnia 4 grudnia 2008 r. o wyłączeniu z dniem 27 listopada 2008 r. z eksploatacji linii lakierowania blach z emitorem E1 znajdująca się w Turzy przy ul. 1 Maja 4) odnoszą się do postępowania wymierzenia kary pieniężnej za czas trwania naruszenia i będą przedmiotem oceny przy wymierzeniu tej kary. Ustalona Spółce kara biegnąca będzie naliczana w czasie pracy linii lakierowania blach w okresie od dnia 7 listopada 2008 r. od 1300 do ustania przekroczenia stwierdzonego z urzędu lub na wniosek strony albo do dnia 31 grudnia 2008 r. jeżeli do tego dnia przekroczenie nie ustanie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiary wykonane przez PAN Podstaw Inżynierii Środowiska w Zabrzu w dniu 7 stycznia 2009 r., które skarżący przedstawił w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie administracyjnej, nie podważają wyników pomiarów wykonanych przez WIOŚ w Katowicach. Zgodnie z art. 301 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska wymiar kary biegnącej może ulec zmianie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, zawierający wyniki pomiarów, termin przeprowadzenia pomiarów, informacje o sposobie ograniczenia przekroczenia lub naruszenia. Wniosek powinien być, zgodnie z art. 301 ust. 3 przedłożony w terminie 30 dni od dokonania własnych pomiarów. Ponadto, ponieważ przekazane wyniki pomiarów spełniają powyższe warunki, będą stanowić podstawę odrębnego postępowania organu I instancji w sprawie zmiany wymiaru kary biegnącej. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała, że w toku postępowania z zachowaniem wymogów wynikających z art. 301 p.o.ś. przedstawiła dokument: "Pomiary stężeń i strumienia masy ŁZO z linii lakierniczej Mailander nr 4". Wyniki pomiarów wykazane w tym dokumencie podważają zdaniem strony skarżącej, wyniki pomiarów przeprowadzonych przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w dniach 4, 7, 18 listopada 2008 r. Skarżąca Spółka podniosła również, że pismem datowanym na dzień 11 lutego 2009 r. przedstawiła bilans celem weryfikacji wyników badań przeprowadzonych przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach, a na rozprawie administracyjnej w dniu 6 lutego 2009 r. wnioskowała o powtórne przeprowadzenie pomiarów, co jednak nie zostało przez organy uwzględnione. Spółka wyjaśniła, że wnioski dowodowe przedkładane przez nią zmierzają w pierwszej kolejności do zakwestionowania przyjętej przez organ wielkości przekroczenia emisji. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił obowiązujący stan prawny i wywiódł, że z przepisów ustawy p.o.ś. wynika, iż stwierdzenie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli przekroczenia określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś., ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza obliguje organ do ustalenia w stosunku do skontrolowanego podmiotu kary biegnącej. W ocenie Sądu I instancji, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, że podstawę ustalenia w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach wymiaru kary biegnącej stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w zakładzie, a organ zobligowany był do wydania wskazanej decyzji. Złożony przez stronę skarżącą dokument, tj. "Pomiary stężeń i strumienia masy ŁZO z linii lakierniczej Mailander nr 4" ze stycznia 2009 r. będzie stanowić podstawę odrębnego postępowania organu I instancji w sprawie zmiany wymiaru kary biegnącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 301 ustawy p.o.ś. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem, zgodnie z którym przedłożony przez nią dokument podważający wyniki kontroli organu może i powinien być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podkreślić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez Autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W treści skargi kasacyjnej w tej sprawie powyższe wymagania nie zostały spełnione zgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. Ponadto, co jest oczywiste, nie może nastąpić jednocześnie błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 301 p.o.ś., co także błędnie podniesiono w komparycji skargi kasacyjnej. Po drugie, także błędnie podniesiono w komparycji skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 301 p.o.ś. bez jednak dookreślenia, którego z pięciu ustępów, a w przypadku ust. 2 są jeszcze pkt 1-3, dotyczy ten zarzut kasacyjny, a także brak jest odpowiedniego uzasadnienia tego zarzutu zgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. Po trzecie, co wynika z jednolitej linii orzecznictwa NSA, za pomocą zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez właściwe organy, a następnie poddanego kontroli przez sąd I instancji. Ponadto niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego głównie polega na tzw. błędnie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego – ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09, Lex nr 510713). Dlatego też chociaż brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kwestionuje stan faktyczny ustalony przez właściwe organy i poddany właściwej kontroli przez Sąd I instancji, co nie jest dopuszczalne w świetle dyspozycji art. 174 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. Po czwarte, wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 27 marca 2009 r. określiła termin naliczenia kary biegnącej za przekroczenie standardów emisyjnych ŁZO z instalacji lakierowania blach eksploatowanej w Turzy przy ul. 1 Maja 4 już od dnia 7 listopada 2008 r. od godz. 1300 do ustania przekroczenia stwierdzonego z urzędu lub na wniosek strony albo do dnia 31 grudnia 2008 r., jeśli do tego dnia dane przekroczenie nie ustanie. Natomiast w tej sprawie dokument pt. "Pomiary stężeń i strumienia masy ŁZO z linii lakierniczej Mailander nr 4", opracowany przez PAN Instytut Podstaw Inżynierii Środowiska, zawiera dane z dnia 7 stycznia 2009 r. czyli z daty pomiarów, zaś strona skarżąca przedstawiła je na rozprawie administracyjnej w dniu 6 lutego 2009 r. Z kolei pomiary przeprowadzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach są jeszcze z dnia 4, 7 i 18 listopada 2008 r., zaś strona skarżąca nie kwestionowała w skardze kasacyjnej naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania w zakresie ustaleń postępowania dowodowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że od dnia 7 listopada 2008 r. wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w świetle dyspozycji art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. było obligatoryjne w sytuacji przekroczenia dopuszczalnych emisji, przy czym decyzja administracyjna o wymierzeniu tej kary jest decyzją związaną. Należy także podkreślić, że jeżeli zgodnie z dyspozycją art. 301 ust. 4 p.o.ś., przekroczenie emisji zostało stwierdzone na zasadach określonych w art. 299 ust. 1 pkt 1, zaś pomiary przedstawione przez stronę były przeprowadzone w miejscach i w sposób zgodny z metodyką referencyjną pomiarów dokonaną przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który stwierdził przekroczenie emisji to organ ten ponownie ustali, w drodze decyzji, wymiar nowej kary biegnącej za oznaczony okres, biorąc pod uwagę dyspozycję z art. 301 ust. 2 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.