II OSK 1386/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty A. przy ul. A. w S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu inwestorowi – B. Sp. z o.o. przy ul. [...] w S., projektu zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. Postępowanie miało następujący przebieg: W dniu 7 listopada 2008 r. do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w S., o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. Organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została następnie uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego wydana została w oparciu o przepisy art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stosowane w przypadku realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami. Z uwagi na fakt, iż inwestor wykonał obowiązek, wynikający z decyzji PINB w Szczecinie z dnia [...] września 2007 r. organ powiatowy po zbadaniu prawidłowości i kompletności złożonego projektu, miał obowiązek wydać przedmiotową decyzję. W ocenie organu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego budynku nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa, na którą powoływała się wnioskująca spółka. Zdaniem Zachodniopomorskiego Inspektora podnoszona przez wnioskodawcę sprawa niedostosowania inwestycji do warunków zawartych w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2003 r. o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że dokonane przez inwestora odstępstwa nie spowodowały zmiany wysokości budynku i nie mają wpływu na spełnienie zapisów powyższej decyzji. Nie spowodowały one również zwiększenia liczby lokali mieszkalnych, zatem nie znajdują potwierdzenia zarzuty dotyczące wpływu dokonanej nadbudowy na przyrost potrzeb parkingowych, możliwości eksploatacyjne istniejącej sieci kanalizacyjnej i obsługę komunikacyjną terenu. Organ I instancji podniósł, że postępowanie dotyczyło zrealizowanego z odstępstwami budynku, oznaczonego na planie zagospodarowania symbolem 1/1, wraz z zagospodarowaniem terenu wokół budynku, a nie docelowej inwestycji związanej z budową osiedla budynków wielorodzinnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania spółki Modehpolmo decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny jest niekompletny, co w sposób rażący narusza postanowienia art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie. Powyższy wymóg potwierdza treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Organ II instancji podniósł, iż w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego –wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] w S., brak jest projektu zagospodarowania działki, sporządzonego zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. W projekcie zamiennym znajduje się jedynie projekt zagospodarowania działki sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, a właściwie jest to projekt zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 9 września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na ww. dokumencie widnieje jedynie adnotacja autora projektu z dnia 10 października 2007 r. cyt: "Projekt zagospodarowania terenu nie uległ zmianie". Organ odwoławczy stwierdził, że projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera wprawdzie zwięzły opis techniczny, jednakże część rysunkowa ww. projektu została sporządzona z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Naruszenie to polega na tym, iż przedmiotowy projekt budowlany zamienny, w części rysunkowej, zawiera jedynie rzut III piętra budynku, rzut poddasza użytkowego oraz przekrój B-B. Zatem, nie przedstawia on: elewacji w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia); rzutów wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przykrycia oraz przekrojów (§ 12 ust. 1 pkt 2). Organu wskazał, że niekompletność projektu zamiennego w zakresie projektu architektonicznego nie może być uzasadniana tym, iż inwestycja w zakresie brakującej części rysunkowej została zrealizowana zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, który de facto nie ma żadnej mocy prawnej, gdyż stanowił on załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej następnie w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w związku z uchyleniem na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] września 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę, inwestor nie miał podstaw do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2005 r., bowiem została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 2 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstepie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ustalił stan faktyczny i stan prawny sprawy, co w sposób istotny wpłynęło na jej wynik. Organ odwoławczy przyjął, że uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] września 2005 r. udzielającej pozwolenia na budowę skutkuje brakiem podstaw do wykorzystania projektu budowlanego zatwierdzonego uchyloną decyzją. Sąd I instancji podkreślił, że projekt budowlany jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny), zachowuje swoją wartość jako dokument w oparciu, o który była wykonywana budowa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego inwestor sporządzając projekt zamienny nie miał obowiązku wykonywania nowego projektu zagospodarowania działki, lecz mógł powołać się na projekt zagospodarowania stanowiący załącznik do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem z adnotacji autora projektu zamiennego wynikało, że projekt zagospodarowania terenu nie uległ zmianie. Podobnie w zakresie brakującej części rysunkowej projektu architektonicznego można było powołać się na zrealizowanie jej zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładający na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych stanowi, iż przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Oznacza to, że w zakresie w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego nadal pozostają aktualne ustalenia zawarte w projekcie budowlanym, który jako akt techniczny zachowuje swoją wartość jako dokument. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor sporządzając projekt budowlany zamienny może powoływać się na projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do uchylonej na podstawie art. 36a ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zarzucił ponadto naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niekompletność projektu budowlanego zamiennego w zakresie projektu architektonicznego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny: Na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2005 r. inwestor zrealizował wielorodzinny budynek mieszkalny. Ponieważ jednak obiekt ten został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenie na budowę zostało uchylone na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i organ nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy – nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanwego uznał, że ta, ostatnia decyzja zapadła z rażacym naruszeniem prawa, gdyż inwestor do zamiennego projektu budowlanego załączył projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do wcześniejszego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2005 r. oraz projekt architektoniczno-budowlany uwzględniający tylko zmiany zaistniałe w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2005 r. Taką ocenę zakwestionował zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że wykorzystanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokumentacji technicznej załączonej do wcześniej wydanego pozwolenia na budowę nie stanowi naruszenia prawa. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. Projekt budowlany powinien – zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 omawianej ustawy – zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie a także odpowiedni projekt architektoniczno-budowlany. Skoro jednak zamienny projektu budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych nie ma zasadniczych przeszkód, by nie mógł on wykorzystać wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna, w tym projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Należy bowiem podzielić zasadność stanowiska zaprezentowanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż projekt budowlany, jako akt techniczny a nie prawny, zachowuje swoją wartość jako dokument w oparciu o który była wykonywana budowa. Nie ma więc przeszkód, by w sytuacji, gdy plan zagospodarowania działki lub terenu nie uległ zmianie (jak to podniosła strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie), projekt budowlany zamienny wykorzystywał ten dokument, ewentualnie po dokonaniu koniecznych poprawek czy uaktualnień. Należy przy tym zauważyć, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem szczególnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie, czy w sprawie wystąpiła któraś z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może przeradzać się w postępowanie zwykłe o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Zaskarżona decyzja jako podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie prawa decyzją z dnia 29 listopada 2007 r. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony również przez skład rozpoznający niniejszą sprawę), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze, że treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, następnie – że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny oraz, że charakter naruszenia prawa jest tego rodzaju, iż prowadzi to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23 i z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995/2/91). Zaskarżona decyzja nie wykazała, że zakwestionowana decyzja PINB z dnia [...] listopada 2007 r. była dotknięta wadami, które miały rażący charakter w powyższym rozumieniu. Skarga kasacyjna nie wykazała więc naruszenia wskazanych w niej przepisów zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.