VIII SAB/Wa 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi H. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazania rozbiórki 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku skarżącego H. G. z dnia [...] lutego 2007 roku w przedmiocie nakazania rozbiórki wskazanych budynków w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego H. G. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. H. G. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Skarżący wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. rozpoznanie ponownie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej rozbiórki budynków zakładu drzewnego nr [...] w miejscowości Z. wzniesionych na działkach nr [...],[...] i [...] w warunkach samowoli budowlanej w określonym terminie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r. zapadłym w sprawie VIII SAB/Wa 1/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie nakazania rozbiórki ww. budynków wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto skarżący wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. oddalił wniosek o wydanie nakazu rozbiórki, która to decyzja następnie została uchylona przez organ odwoławczy. Dalej skarżący podał, że po upływie ponad czterech miesięcy bezskutecznego oczekiwania na wydanie decyzji przez organ I instancji, wniósł zażalenie na bezczynność tego organu do organu odwoławczego. W odpowiedzi na to zażalenie skarżący dowiedział się, że organ odwoławczy prowadzi postępowania nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących zakładu drzewnego i akta sprawy dotyczącej rozbiórki nie zostały zwrócone organowi I instancji. W ocenie skarżącego okoliczność ta nie może stanowić "przeszkody do przewlekłości ponownego rozpoznania wniosku o nakazanie rozbiórki". Organ odwoławczy mógł wykonać kserokopie akt sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki dla potrzeb innych postępowań i akta zwrócić organowi I instancji, w związku z czym organ I instancji bezczynnie zwleka z ponownym rozpoznaniem wniosku o nakazanie rozbiórki. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie stwierdzili samowoli budowlanej. Jednakże poza wyrażeniem takiego poglądu, oba organy budowlane w ogóle nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji do przedstawionych dowodów wskazujących na samowolę budowlaną. Podkreślił, że organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpoznania sprawę nie stwierdzając samowoli budowlanej i w uzasadnieniu decyzji nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w zupełnie innymi przedmiocie, niż to wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu z dnia 30 maja 2008 r. Dlatego też, zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie, czy organ administracyjny może dokonać samodzielnie zmiany przedmiotu postępowania wbrew jego wnioskowi i treści wyroku Sądu. Ustosunkowując się do skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że obiekty budowlane zakładu drzewnego w miejscowości Z. [...] zostały wybudowane na podstawie wydanych przez Wójta Gminy P.i dwóch prawomocnych decyzji na budowę, a mianowicie : - decyzji nr [...] r. z dnia [...].09.02 r., znak: [...] na budowę budynku suszarni ze sterownią, budynku wiaty magazynowej, budynku kotłowni, budynku zsypu trocin, oraz komina stalowego, i - decyzji nr [...] z dnia [...].10.03 r., znak: [...] na rozbudowę wiaty magazynowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że nie ma prawa podważać zasadności wydanych przez inny organ decyzji. Decyzje wydane przez Wójta kończyły postępowanie administracyjne i po uprawomocnieniu uprawniały inwestora do rozpoczęcia budowy. W związku z tym w myśl przepisów prawa budowlanego wybudowane wyżej wymienione obiekty nie są żadną samowolą budowlaną /jak subiektywnie stwierdza skarżący/, ponieważ budowane były w warunkach obowiązywania prawomocnych decyzji udzielonych przez Wójta. Ponadto organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektów wybudowanych w oparciu o pozwolenia na budowę. Nawet obiekty wybudowane obecnie bez pozwoleń na budowę są legalizowane po spełnieniu ustalonych prawem warunków. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed wydaniem w/w decyzji na budowę przez Wójta Gminy P.i Pan H.G. i Pan S. K. zamieszkali w Z. po drugiej stronie drogi - w odległości w linii prostej od najbliższego budowanego budynku zakładu odpowiednio - [...] mb i [...] mb - nie posiadali przywileju strony. Organ wyjaśnił, że w świetle doktryny prawa administracyjnego, interes prawny strony musi być oparty na prawie materialnym /czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa/, nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Takiego przymiotu skarżący nigdy nie posiadali, a składając do WSA Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu skargi na bezczynność organu nadzoru, że nie wydaje decyzji na rozbiórkę nowo wybudowanych obiektów zakładu drzewnego w Z. [...] - nie byli stroną w sprawie i nigdy nie dbali i nie czynili starania, aby dowieść organowi. że posiadają przymiot strony. W przypadku uznawania skarżących za stronę postępowania - w ślad za tym należałoby przyznać przymiot strony 136 adwersarzom /osobom zamieszkałym w miejscowości Z. i w najbliższej okolicy/ wyszczególnionych w Petycji w obronie zakładu drzewnego Z. przekazanej w dniu [...].02.2009 r. Wójtowi Gminy P.. W ocenie organu stwierdzeniu skarżących o szkodliwości wpływu zakładu na środowisko zaprzecza pozytywny dla zakładu "Raport o oddziaływaniu na środowisko przyrodnicze budowy zakładu drzewnego w miejscowości Z. [...] gmina P.," wykonany przez specjalistyczne P. N.-T. [...] w K. w październiku 2005 roku. Dodatkowym dowodem o braku uciążliwości obiektów zakładu jest wydanie przez Starostę R. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku na budowę budynku mieszkalnego dla Pani M. K. zam. Z. [...] na działce [...] - w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia zakładu. Nadto organ wskazał na treść pisma skarżącego z kwietnia 2004 r., o tym, że nie stawi się wraz z drugim wnioskodawcą na oględziny na działkach inwestora, ponieważ są z nim w sporze. Oględziny przeprowadzone przez organ w dniu [...].04.2004 r. wykazały, że obiekty budowlane są w tym dniu wykonane w około 90% (całkowicie ukończone konstrukcyjnie), trwają jedynie roboty wykończeniowe. Usytuowanie obiektów zgodne jest z zatwierdzonym planem sytuacyjnym zagospodarowania terenu. Już w dniu oględzin brak było podstaw prawnych , aby uznać wybudowane obiekty za samowolę, a tym bardziej nakazywać ich rozbiórkę, jak żądali skarżący. To była tylko subiektywna ocena i potrzeba skarżących. Właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz wobec nie spełnienia wielu innych warunków, co w tym przypadku nie ma miejsca. Dalej organ wyjaśnił, że w myśl obowiązujących od dnia 1 stycznia 1995 roku przepisów prawa budowlanego, nawet w przypadku stwierdzenia samowoli organ ma obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku legalizacji każdego obiektu - nie nakazując jego rozbiórki. Rozbiórkę obiektu organ nadzoru może nakazać w przypadkach szczególnych, kiedy nie spełnione zostało wiele warunków, a w szczególności kiedy obiekt został wybudowany bez decyzji - pozwolenia na budowę - co w omawianym przypadku budowy obiektów zakładu drzewnego w miejscowości Z. [...], gmina P. nie miało miejsca. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymuje w mocy treść wydanej decyzji nr [...] z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] na odmowę wydania decyzji z nakazem wykonania rozbiórki obiektów zakładu drzewnego w miejscowości Z. [...], gmina P. - wykonanych całkowicie w oparciu o dwie prawomocne decyzje Wójta Gminy P. i w czasie ich obowiązywania i ważności prawnej. Lokalizację każdej inwestycji ustala Wójt Gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tylko Wójt Gminy ponosi za swoją decyzję odpowiedzialność. Dlatego organ wniósł o całkowite i ostateczne odrzucenie skargi skarżącego w przedmiocie rozbiórki obiektów zakładu jako działanie bezpodstawne, a nawet szkodliwe - utrudniające przez wiele lat normalną pracę państwowego organu. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Wskazał, że organ I instancji nie wydał decyzji nakazanej przez Sąd. W międzyczasie organ I instancji był dwukrotnie karany przez Sąd za nieprzekazanie akt sprawy. Jego wezwania do wykonania wyroku kierowane do organów obu instancji w 2009 roku i 2010 roku nie przyniosły żadnego skutku. Treść odpowiedzi na skargę organu I instancji, oprócz uwag dotyczących jego osoby nie zawiera nic istotnego. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego mimo upływu niedługo 3 lat nie wydał decyzji nakazanej przez Sąd. Składając skargę skarżący przyjął, że organ I instancji uznał, iż wykonał wyrok Sądu i wydał decyzję, która później została uchylona. Jeżeli jednak Sąd uzna, że w dalszym ciągu organ I instancji nie wykonał wyroku z dnia 30 maja 2008 r., to wniósł o wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ ustosunkowując się do treści pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł o uchylenie wszystkich zarzutów podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował treść skargi żądając uznania bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z 23 lipca 2001 roku II SAB 213/00 i post. z 21 listopada 2000 roku III SAB 108/99) sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach, w których organy te zobowiązane są do wydania rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. Na wstępie rozważań Sądu należy odnieść się do kwestii przymiotu strony skarżącego H. G.. W ocenie organu bowiem skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nigdy nie czynił w tym kierunku żadnych starań i nie przedłożył stosownych dokumentów, które by na to wskazywały. W odpowiedzi na złożony w dniu [...] lutego 2007 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki wskazanych przez niego budynków, organ wydał pismo z dnia [...] maja 2007 r., potwierdzające, iż nie uznał H. G. za stronę postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W tym miejscu należy podnieść, iż w sprawie wydanych zostało kilka decyzji, w których stwierdzono nieważność decyzji organów I instancji udzielającej pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, jak i stwierdzających nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przedmiotowej inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowania te zostały wszczęte, m.in. na wniosek skarżącego, który w ocenie organów odwoławczych był niekwestionowaną stroną postępowania. Niezależnie od tego kwestię interesu prawnego w żądaniu nakazania rozbiórki przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] maja 2008 r. Argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przechodząc do następnych zagadnień trzeba wskazać, że skarżący złożył wniosek do organu nadzoru budowlanego w dniu [...].02.2007 r. W wyniku rozpoznania poprzednio złożonej skargi na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 1/08 zobowiązał PINB w R. do rozpoznania wniosku skarżącego. Wykonując ten wyrok PINB wydał w dniu [...].10.2008 r. decyzję. Decyzja ta została następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania PINB w R.. Oznacza to, że jakkolwiek organ wywiązał się z nałożonego na niego mocą wyroku sądowego obowiązku, to jednak na skutek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy wniosek skarżącego nadal pozostawał nie rozpoznany. Należy przy tym wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzednio zapadłym wyroku wskazał na słuszność poglądu co do konieczności rozstrzygnięcia wniosku H. G.. Argumentacja organu przedstawiona na obronę swego stanowiska nie znajduje akceptacji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Zasadnicza jej część dotyczy braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Jednakże bezczynność nie polega na nie wydaniu takiego, czy innego nakazu, ale na braku jakiejkolwiek decyzji. Sąd nie przesądza, że nakaz rozbiórki winien być wydany. Natomiast organ wniosek taki winien rozpoznać. Nie usprawiedliwia też organu okoliczność, że akta sprawy często przesyłane są do innych organów w związku z prowadzonymi na wniosek skarżącego postępowaniami. Okres niezałatwienia wniosku jest na tyle długi, że w tym czasie można było chociażby wydać decyzję w oparciu chociażby o kopie akt sprawy. W oparciu o powyższe, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku skarżącego H. G. z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki wskazanych budynków, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. Koszty sądowe obejmują zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.