VIII SAB/Wa 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi H.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazania rozbiórki budowli 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku skarżącego H.G. z dnia 26.02.2007 roku w przedmiocie nakazania rozbiórki wskazanych budynków w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H.G. i M.K. w dniu 26 lutego 2007 roku wystąpili z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wszczęcie i prowadzenie postępowania dotyczącego rozbiórki budynków zakładu drzewnego numer [...] w miejscowości Z., wzniesionych na działkach o numerach [...]. W swoim wniosku podnieśli między innymi, iż o samowolach budowlanych dotyczących wznoszonego zakładu drzewnego w miejscowości Z. informują od czterech lat Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia 23 marca 2007 roku PINB – 308/2007/HS/320 poinformował H.G. i M.K., iż w stosunku do istniejących budynków nowo wybudowanego zakładu postępowanie administracyjne w tutejszym Inspektoracie zostało ostatecznie zakończone w 2006 roku wydaniem decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Podniósł między innymi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy prawa budowlanego, które jasno określają w jakich przypadkach można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, dlatego też organ nie znajduje podstaw prawnych by nakazać rozbiórki obiektów. W przedmiotowej sytuacji wymienione przepisy prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej nie mają zastosowania, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może skutecznie interweniować w momencie popełniania samowoli budowlanej, ale nie po kilku latach. Stwierdził też, iż na pozostałe zarzuty stawiane w piśmie organ nadzoru budowlanego wyczerpująco wyjaśnił już w poprzednich pismach i decyzjach i dlatego zarzuty na postępowanie organu nadzoru budowlanego są bezpodstawne. Pozwolenie na użytkowanie nowo wybudowanych obiektów budowlanych na terenie w/w działek organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi w oparciu o przywołane przepisy prawa budowlanego oraz uzyskane zgodnie z art. 56 prawa budowlanego pozytywne opinie Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. Żądanie wznowienia postępowania i domaganie się rozbiórki budynków przedmiotowego zakładu drzewnego jest bezpodstawne, co wyczerpująco organ wyjaśnił w uzasadnieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku doręczonej wnioskodawcom 29 stycznia 2007 roku. W dniu 14 marca 2007 roku do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie wpłynęło pismo M.K. oraz H.G. z dnia 26 lutego 2007 roku - przekazane przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2007 roku - potraktowane przez organ jako skarga na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., podejmowane w sprawie dotyczącej legalności zrealizowania obiektów budowlanych, wchodzących w skład zakładu drzewnego w miejscowości Z. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia 29 marca 2007 roku WINB.WIK.PŁ.0552-196/03 zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przesłanie relacji z ewentualnie przeprowadzonych przez ten organ nadzoru budowlanego I instancji działań kompetencyjnych po dniu 16 maja 2006 roku oraz przekazanie kopii wydanych ewentualnie rozstrzygnięć administracyjnych. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował M.K. i H.G., biorąc za podstawę art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej k.p.a., że merytoryczne stanowisko w sprawie skargi zostanie zajęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 14 dni od otrzymania relacji od organu nadzoru budowlanego I stopnia. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pismo z dnia 29 marca 2007 roku, – iż w sprawie dotyczącej legalności zrealizowania obiektów budowlanych wchodzących w skład zakładu drzewnego w miejscowości Z. wielokrotnie udzielano już informacji panu H.G. i państwu M. i S.K. Między innymi, informował wyżej wymienionych, że obiekty tego zakładu realizowane były w oparciu o dwie prawomocne decyzje numer [...] z dnia [...] września 2002 roku i numer [...] z dnia [...] października 2003 roku udzielone inwestorowi B.G. przez Wójta Gminy P. Kontrolowanie organu wydającego pozwolenia na budowę pod względem poprawności postępowania i zgodności z wymogami prawa nie należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB). Przy wydawaniu w/w decyzji Wójt Gminy P. nie uznał skarżących za strony postępowania. Po zakończeniu budowy obiektów zakładu drzewnego, uzyskaniu przez Inwestora pozytywnych ocen i opinii w myśl art. 56 i 57 prawa budowlanego, po odbyciu obowiązkowej kontroli na budowie zakończonej protokołem, Powiatowy Inspektor wydał decyzję numer [...] z dnia [...] lipca 2006 roku i decyzję numer [...] z dnia [...] września 2006 roku na użytkowanie obiektów objętych pozwoleniami na budowę. Pismem z dnia 2 maja 2007 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował M.K. i H.G., iż kwestia legalności budowy obiektów budowlanych w/w zakładu była przedmiotem prowadzonego przed organem powiatowym postępowania administracyjnego, które zostało zakończone przez wydanie przez PINB w R. decyzji administracyjnych udzielających inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. Skarżący z uwagi na fakt, iż nie udowodnili przed PINB swojego interesu bądź obowiązku prawnego, nie zostali uznani za strony prowadzonego przez PINB postępowania oraz nie otrzymali w/w rozstrzygnięć PINB. Ponadto, decyzją PINB numer [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania i o udział w postępowaniu jako strony w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi organ powiatowy odmówił jego wznowienia. Skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia odwołania od w/w rozstrzygnięcia . W dniu 17 września 2007 r. skarżący H.G. i M.K. złożyli na podstawie art. 37 kpa zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i nakazanie mu rozpoznania wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania dotyczącego rozbiórki budynków zakładu drzewnego nr [...] w miejscowości Z. wzniesionych na działkach nr [...] w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu podnieśli, iż organ powinien w oparciu o przepis art. 104 kpa załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pisemne powiadomienie o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki jest naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nie stanowi właściwego rozpoznania wniosku. Pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. skarżący H.G. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., w której wniósł o nakazanie temuż organowi rozpoznania wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania dotyczącego rozbiórki budynków zakładu drzewnego nr [...] w miejscowości Z., wzniesionych na działkach nr [...] w warunkach samowoli budowlanej w określonym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, iż w odpowiedzi na swoje pismo z dnia 26 lutego 2007 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania dotyczącego rozbiórki budynków zakładu drzewnego, zamiast wszczęcia postępowania i wydania decyzji otrzymali pismo wyjaśniające, że domaganie się rozbiórki przedmiotowego zakładu drzewnego jest bezpodstawne. Poprzez takie działanie PINB w R. od ponad 4 lat uchyla się od stwierdzenia samowoli budowlanej zakładu drzewnego. Organ ciągle pisemnie powiadamia go, iż w sprawie ustalany jest stan faktyczny. Jego zdaniem organ zgodnie z treścią art. 104 kpa powinien był w sprawie wydać decyzję po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a nie pisemnie powiadamiać skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Takie działanie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nie stanowi właściwego rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na skargę organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował, iż postępowanie administracyjne zostało zakończone udzieleniem pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów tego zakładu mocą prawomocnych decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Ponadto podniósł, iż w całym procesie administracyjnym zarówno na etapie wydawania decyzji na budowę jak i na etapie budowy i wydania inwestorowi decyzji na użytkowanie – H.G. nie był uznany za stronę w postępowaniu. Nigdy nie czynił starań i nie przedłożył żadnych dokumentów, które świadczyły, że posiada przymiot strony. Wielokrotne żądanie skarżącego o nakazanie rozbiórki wybudowanych budynków zakładu nie znajdują oparcia w prawie, gdyż zrealizowane zostały w oparciu o prawomocne decyzje, a w momencie złożenia przez H.G. wniosku z dnia 1 kwietnia 2004 r. na rozbiórkę – obiekty te były zrealizowane w 90 procentach i budowane zgodnie z udzielonymi decyzjami. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego prowadził swoje postępowanie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Skarga na bezczynność organu i domaganie się rozbiórki wybudowanych na podstawie prawomocnych decyzji na budowę obiektów zakładu drzewnego w miejscowości Z. przez osobę postronną jaką jest H.G. nie ma uzasadnienia i z braku podstaw prawnych nie może być uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargę należało uwzględnić. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z 23 lipca 2001 roku II SAB 213/00 i post. z 21 listopada 2000 roku III SAB 108/99) sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach, w których organy te zobowiązane są do wydania rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. Na wstępnie rozważań Sądu należy odnieść się do kwestii przymiotu strony skarżącego H.G. W ocenie organu bowiem skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nigdy nie czynił w tym kierunku żadnych starań i nie przedłożył stosownych dokumentów, które by na to wskazywały. W odpowiedzi na złożony w dniu 26 lutego 2007 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki wskazanych przez niego budynków, organ wydał pismo z dnia 2 maja 2007 r., potwierdzające, iż nie uznał H.G. za stronę postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą obowiązującego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przepisami prawa materialnego normującymi przedmiotową sytuację są przepisy art. 48- 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwaną dalej prawo budowlane. Jednakże z treści z tych przepisów nie wynika, kto może być stroną takiego postępowania. Należy zastosować zatem poprzez analogie przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego, jest postępowaniem, które wobec nie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 94/06). Za tym stanowiskiem przemawia również to, że poza uregulowaniem zawartym w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie ma w tej ustawie przepisu przewidującego ograniczenia kręgu podmiotów w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 48, art. 50 i art. 51 pr. budowlanego, tak jak to ma miejsce np. w art. 40 ust. 3 czy art. 59 ust. 7 pr budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy w tym miejscu zauważyć, iż orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało pogląd, iż za sąsiednie można uznać także nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swojego oddziaływania (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20.11.1981 r., III CRN 232/8, OSNC 1982/4/62). O prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania (tak: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1352/05). Nieruchomość skarżącego H.G. znajduje się w pobliżu nieruchomości jaką jest zakład drzewny, która poprzez swój charakter, jak i rozmiar, może znacząco oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, nie tylko bezpośrednio do niej przylegające. Ponadto, w przypadku decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pr. budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752). W tym miejscu należy podnieść, iż w sprawie wydanych zostało kilka decyzji, w których stwierdzono nieważność decyzji organów I instancji udzielającej pozwolenia na budowę obiektów budowlanych , jak i stwierdzających nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przedmiotowej inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowania te zostały wszczęte, m.in. na wniosek skarżącego, który w ocenie organów odwoławczych był niekwestionowaną stroną postępowania. Należy też zauważyć, iż również w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (tak: wyrok NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95). Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, podnoszone przez skarżącego H.G. (właściciela nieruchomości sąsiadującej nie bezpośrednio z przedmiotowym obiektem, jednakże znajdującej się w ocenie Sądu w obszarze jej oddziaływania) zarzuty, iż jest stroną i jego wniosek z dnia 26 lutego 2007 r. powinien być rozpoznany (nie przesądzając merytorycznie o jego treści) należy uznać za uzasadnione. Nierozpoznanie tego wniosku stanowiło naruszenie przepisu art.35 k.p.a. W oparciu o powyższe, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku skarżącego H.G. z dnia 26 lutego 2007 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki wskazanych budynków, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. Koszty sądowe obejmują zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.