II GSK 884/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1839/09 w sprawie ze skargi T. U. W. S. K. O.-K. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zmianę rzeczowego zakresu działalności 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od T. U. W. S. K. O.-K. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1839/09 uchylił decyzję K. N. F. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania T. U. W. S. K. O.-K. z siedzibą w S. zezwolenia na zmianę rzeczowego zakresu działalności zakładu ubezpieczeń oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd zasądził również od K. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. K. N. F. odmówiła stronie skarżącej wydania zezwolenia na zmianę rzeczowego zakresu działalności, powołując się na art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej nie może być wydane, jeżeli założyciele krajowego zakładu ubezpieczeń nie dają rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Według organu, o braku takiej rękojmi świadczy okoliczność, iż Towarzystwo od ponad czterech lat funkcjonuje bez prezesa zarządu, który legitymowałby się zgodą organu nadzoru na powołanie, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 5 omawianej ustawy. Ponadto S. H. i K. nabyły udziały Towarzystwa z naruszeniem przepisów prawa. Wzięto też pod uwagę, iż decyzją organu nadzoru z dnia 8 sierpnia 2008 r. odmówiono K. i T. S. oraz T. wydania zezwolenia na utworzenie B. O.K.S.A. ze względu na brak rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem. Za okoliczność rzutującą negatywnie na rękojmię udziałowców Komisja Nadzoru uznała również wyniki kontroli T., która to kontrola ujawniła brak adekwatnych procedur oceny ryzyka pozwalających na wyliczanie składki w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia rękojmi na gruncie art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej "(...) jednakże dokonana subsumcja wskazanych w decyzji zachowań (sytuacji) dotyczących strony budzi wątpliwości sądu". Wynika to stąd, iż wszystkie ustalenia faktyczne stanowiące asumpt do rozważań organu o braku rękojmi były jednocześnie podstawą wydania decyzji w sprawach administracyjnych, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie były zakończone. Innymi słowy wszystkie wskazane przez organ okoliczności faktyczne oceniane w ramach przesłanek rękojmi były kwestionowane przez stronę w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Z powyższego wynika, że organ oceniał wzmiankowaną rękojmię wyłącznie przez pryzmat okoliczności niezweryfikowanych. Sąd podkreślił, że organ nie zebrał w sprawie żadnych innych dowodów mogących świadczyć o tym, że założyciele nie dają rękojmi, o której mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ponieważ pojęcie rękojmi należy badać przez pryzmat oceny dotychczasowej działalności w celu wykazania prognoz co do przyszłości, oparcie oceny dotychczasowej działalności tylko i wyłącznie na okolicznościach niezweryfikowanych, zakwestionowanych przez zainteresowanego w toku właściwych postępowań administracyjnych dotyczących tych okoliczności narusza, zdaniem Sądu, art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną i wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o zmianę tego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zaniechanie wskazania przesłanek, które stanowiły podstawę ustalenia, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podania wskazówek dla organu nadzoru co do dalszego postępowania, c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych, które nie wynikają z akt sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, w której WSA nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegającą na "apriorycznym odrzuceniu WSA w W. koncepcji przyznawania znaczenia dowodowego przy dokonywaniu oceny rzeczonej rękojmi okolicznościom, które są badane w toku odrębnych postępowań administracyjnych i nadzorczych prowadzonych przez Komisję i zostały w sposób prawidłowy włączone do akt prowadzonej sprawy administracyjnej". S.. i K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy uznać ten zarzut za trafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wewnętrzną sprzeczność. Sąd I instancji stwierdził bowiem, iż "(...) Ponieważ pojęcie rękojmi należy badać przez pryzmat dotychczasowej działalności w celu wykazania prognoz co do przyszłości, oparcie oceny dotychczasowej działalności tylko i wyłącznie na okolicznościach niezweryfikowanych, zakwestionowanych przez zainteresowanego w toku właściwych postępowań administracyjnych dotyczących tych okoliczności narusza, zdaniem Sądu, art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 2 grudnia 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.". Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, stanowiący podstawę zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji organu, jest przepisem prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie na rozszerzenie działalności ubezpieczeniowej nie może być wydane, jeżeli założyciele krajowego zakładu ubezpieczeń nie dają rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Skoro zatem – zdaniem Sądu I instancji – w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, to uzasadnienia dla takiego naruszenia nie może stanowić naruszenie przepisów prawa procesowego i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd I instancji nie wskazał na żadne przepisy prawa procesowego, które naruszył organ i które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, to Sąd I instancji stwierdził, iż (...) organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia rękojmi na gruncie omawianej ustawy, jednakże dokonana subsumcja wskazanych w decyzji zachowań (sytuacji) dotyczących strony budzi wątpliwości sądu (...).". W istocie rzeczy Sąd I instancji uchylił się jednak od oceny, czy wskazane przez organ okoliczności uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane przez organ okoliczności faktyczne oceniane w ramach przesłanek rękojmi były kwestionowane przez stronę w odrębnych postępowaniach administracyjnych, a zatem organ oceniał "wzmiankowaną rękojmię przez pryzmat okoliczności niezweryfikowanych". Rzecz jednak w tym, iż Sąd I instancji nie wskazał z jakich przyczyn uznał, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku powyższych toczących się postępowań administracyjnych. KNF w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji powołała się na kilka faktów i zdarzeń, które jej zdaniem pozwalają na przyjęcie, iż udziałowcy T. nie dają rękojmi o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy. Rzeczą zatem Sądu I instancji było dokonanie kontroli tej decyzji (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) przez ocenę czy zdarzenia te miały miejsce oraz czy uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie wskazanych w niej przepisów prawa. Zauważyć przy tym należy, iż jako przesłankę braku rękojmi w zaskarżonej decyzji podano m.in. okoliczność, iż Towarzystwo od ponad czterech lat funkcjonuje bez prezesa zarządu, który legitymowałby się zgodą organu nadzoru na powołanie, co stanowi naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy. Dla oceny tej przesłanki istotne zatem było czy taki fakt miał miejsce oraz czy ma znaczenie dla prawidłowego prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń. Bez znaczenia dla takiej oceny jest natomiast okoliczność, iż nadal trwa postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na powołanie p. G. B. na stanowisko prezesa zarządu oraz że nie zostało zakończone prowadzone przeciwko p. G. B. postępowanie przygotowawcze. Z kolei, jeżeli chodzi o kwestię związaną z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja – [...] czerwca 2008 r., to nie można pomijać, iż strona skarżąca przyznała, iż niektóre ze stwierdzonych w czasie tej kontroli nieprawidłowości miały miejsce i zobowiązała się do ich usunięcia, a jedynie uznała, iż zachodzi "nieproporcjonalność zastosowanego środka do zawinienia strony". Stąd również ta okoliczność powinna zostać oceniona przez Sąd w ramach art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem niedookreślonym – rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Nie oznacza to jednak dowolności w ocenie stanu faktycznego, gdyż nie ulega wątpliwości, że im bardziej niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne i przekonujące musi być uzasadnienie powodów podjęcia przez organ konkretnej decyzji i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego rozumowania. Poprawność rozumowania organu w tym zakresie powinna zaś zostać poddana pełnej kontroli legalności w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.