I OSK 957/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1821/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania J. S. pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na opłatę za gaz w wysokości 43 zł, wykupienie leków w wysokości 260 zł, talonów na artykuły żywnościowe i chemiczne oraz posiłków w stołówce "Twoja Kuchnia". Organ powołał się m. in. na art. 8 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stwierdził, że rozpoznaje wnioski skarżącego z dnia 30 grudnia 2010 r., kiedy J. S. zwrócił się z wnioskiem o pomoc finansową na opłatę za gaz w wysokości 43 zł, wykupienie leków w wysokości 200 zł, talonów na artykuły żywnościowe i chemiczne lub posiłki w stołówce "Twoja Kuchnia" oraz skierowanie do magazynu PKPS-u., a także wniosek skarżącego dotyczący przyznania mu pomocy na leki, z dnia 29 listopada 2010 r., który został przekazany przez ośrodek pomocy społecznej jako odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], przyznającej J. S. pomoc na leki w wysokości 140 zł, a następnie przekazane do Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], do organu I instancji. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 stycznia 2011 r. i zebranej dokumentacji organ ustalił, że J. S. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury i z zasiłku pielęgnacyjnego. Emerytura jest obciążona zajęciem komorniczym z tytułu zaległych świadczeń alimentacyjnych, w związku z tym kwota 679,81 zł jest potrącana z emerytury J. S. i przekazywana za pośrednictwem komornika sądowego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnicy Bemowo jako częściowa spłata zadłużenia z tytułu wypłaty zaliczek alimentacyjnych. Tym samym dochód strony kształtuje się na poziomie 1185,96 zł. Prezydent podkreślił, że określając wysokość dochodu nie może odliczyć kwoty zaległych alimentów. Odliczeniu podlega bowiem wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów. Organ pierwszej instancji ustalił również, że wnioskodawca zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, zadłużenie czynszowe wynosi ok. 54 tysiące złotych. Z oświadczenia wynika również, że J. S. zamieszkuje z córką, która prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Z dorosłym synem wnioskodawca nie utrzymuje od kilku lat kontaktów. Młodszy syn zamieszkuje wraz z matką. Ustalono również, że J. S. jest właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w M. przy ulicy [...]. Prezydent m. st. Warszawy uznał, że posiadany przez skarżącego dochód przekracza obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy. Zauważył, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, może być przyznany zasiłek celowy na zasadach określonych w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jednak zdaniem organu taka sytuacja w odniesieniu do J. S. nie zachodzi. Podkreślił, że wnioskodawca od wielu lat – mimo pozytywnych zmian w jego sytuacji życiowej - traktuje pomoc społeczną jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu jego potrzeb. Odnosząc się do żądania strony o przyznanie pomocy na opłacenie rachunku za gaz w wysokości 43 zł, organ pierwszej instancji wskazał, że z J. S. zamieszkuje córką, która pomimo prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego powinna solidarnie ponosić koszty utrzymania mieszkania, tym bardziej, że w ocenie organu nie jest to kwota duża. To samo dotyczy żądania przyznania pomocy w formie talonów do sklepu na zakup artykułów spożywczych i chemicznych lub na obiady w stołówce "Twoja Kuchnia". W ocenie organu, J. S. może zaspokajać podstawowe potrzeby bytowe z własnych środków skoro dysponuje emeryturą, która dwukrotnie przewyższa kryterium dochodowe, jak również o 150 % przewyższa kryterium dochodowe uprawniające do pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Prezydent m. st. Warszawy podkreślił również, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy na przestrzeni roku 2010 przyznano J. S. pomoc w wysokości 1537,97 zł. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązany jest zaspokajać najpilniejsze potrzeby osób ubiegających się o taką pomoc, i w związku z tym musi dzielić posiadane środki by z niezbędnej pomocy mogła skorzystać jak największa liczba osób ubiegających się o taką pomoc. J. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zadłużenie czynszowe dotyczy jego byłej synowej. Stwierdził, że od sierpnia 2010 r. jest pozbawiony energii elektrycznej, a teraz będzie pozbawiony gazu. Nawiązując do stanu zdrowia wywodził, że określenie go jako osoby zdolnej do prowadzenia działalności gospodarczej jest złośliwością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 K.p.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, zdaniem organu, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ odwoławczy zaznaczył również, że analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Prezydent m. st. Warszawy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wyjaśnił podstawy wydania decyzji odmownej szczególnie przy uwzględnieniu faktu, że żądanie zaspokojenia przez organy pomocy społecznej potrzeb J. S. znacznie przekracza możliwości finansowe właściwego ośrodka, tym bardziej, że dochód wnioskodawcy znacznie przekracza kryterium dochodowe wynoszące 477 zł. Kolegium wskazało, że przyznanie pomocy finansowej należy do zadań ośrodka pomocy społecznej, w ramach których zobowiązany jest on zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby osób mieszkających na obszarze jego działania, a możliwość zaspokajania tych potrzeb jest determinowana posiadanymi przez ośrodek środkami pieniężnymi. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że odwołujący się posiada środki i możliwości, których racjonalne wykorzystanie pozwoli na przezwyciężenie trudnej sytuacji bez konieczności korzystania ze środków publicznych wypłacanych w formie świadczeń z pomocy społecznej. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Jego zdaniem, ma on prawo do tego, żeby uzyskać pomoc na leczenie, opłacenie czynszu, opłacenie gazu, czy rachunków za energię elektryczną. Wyliczył, że po odliczeniu wydatków na opłaty do dyspozycji pozostaje mu niewiele ponad 200 zł. Wśród wydatków wymienił czynsz zaliczkowy w kwocie 500 zł miesięcznie, opłatę za gaz – 35 zł, opłatę za energię elektryczną – 122 zł, opłatę za telefon komórkowy – 30 zł, spłatę pożyczki – 180 zł. Dodał, że płaci na syna J. S. alimenty w kwocie 100 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że dochód J. S. wynosi 1185,96 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe ustalone na kwotę 477 zł. Sąd podzielił pogląd, iż odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek (art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. Sąd wywodził dalej, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyty w powyższym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję odnośnie jej wysokości. Jeśli organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą osoby wnioskującej o zasiłek, a z drugiej strony własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to takiej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Swoboda działania organu nie zwalnia go oczywiście z obowiązku, jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Badając sprawę pod tym kątem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy, nie przyznając J. S. zasiłku celowego specjalnego na wskazane przez niego cele, nie naruszyły prawa. Sąd argumentował, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie oczekiwać spełnienia wszystkich żądań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. W ocenie Sądu, organy wskazały w uzasadnieniu decyzji, jakie są możliwości organu pomocy społecznej w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej, jak również wnikliwie wyjaśniły przyczyny odmowy przyznania J. S. wnioskowanej pomocy. Skargę kasacyjną wniósł J. S. Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1.Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego; 2.Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanej z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organ obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, należytego rozpatrzenia dowodów, wnikliwej oceny całokształtu sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, odnoszący się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Organy administracyjne ustaliły sytuację osobistą, rodzinną i majątkową wnioskodawcy. W ramach tych ustaleń nie zakwestionowano znacznego stopnia niepełnosprawności skarżącego. W sposób bezsporny ustalono stan gospodarstwa domowego i dochód wnioskodawcy. Przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz zgromadzono w aktach sprawy dowody przedstawione przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, jaki dowód, istotny zdaniem skarżącego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie został przeprowadzony i włączony do akt sprawy. Wnoszący kasację sam przyznaje, że dokumentacja dotycząca stanu zdrowia skarżącego jest w aktach. Innym zagadnieniem jest ocena zebranego materiału dowodowego dokonywana, na mocy art. 80 K.p.a., a więc z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Przepis ten nie został powołany ani w procesowej podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano natomiast przepis art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, które zdaniem skarżącego jest lakoniczne, niewyjaśniające w wystarczający sposób okoliczności sprawy i powodów odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego. Niezależnie od wadliwości polegającej na braku zarzutu w podstawie kasacji, stwierdzić można, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek skupiające się na kwestiach najistotniejszych, a w pozostałym zakresie odwołujące się do decyzji organu pierwszej instancji, nie narusza art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie uchybienie umożliwiałoby Sądowi pierwszej instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Proceduralna podstawa skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiona również z tego powodu, że podnoszony w jej ramach zarzut wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego nie może być formułowany jako zarzut procesowy. Uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 425 oraz powołane przezeń orzecznictwo i piśmiennictwo). Odnotować w związku z tym trzeba, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgłosił zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm art. 39 ust. 1 lub art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Skarżący sformułował materialną podstawę kasacji, ale podstawa ta nie jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim odnotować należy, że niezależnie od braku trafności zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, wnoszący kasację nie wykazał, aby ewentualne naruszenie miało znaczenie dla ustalenia o przekroczeniu przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł 1185,96 zł. Nawet więc po pomniejszeniu tego dochodu o kwotę 679,11 zł, potrąconą z emerytury skarżącego z tytułu zadłużenia na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, pozostaje kwota 506,85 zł., przekraczająca kryterium dochodowe wynoszące 477 zł. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, a więc "sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania". Taka treść wskazuje na to, że chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma więc podstaw do pomniejszenia dochodu o "zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego". Nadto, zdaniem składu orzekającego, o takim rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 świadczy także rezultat wykładni celowościowej. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1