II OSK 251/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z dnia 4 marca 2010 r., nr XLII/276/2010 w przedmiocie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Maków Mazowiecki na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.T. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z 4 marca 2010 r. nr XLII/276/2010 w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, stwierdził nieważność § 1 pkt 9 oraz § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga Spółki T. T. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na § 2 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim nr XLI 1/276/2010 z 4 marca 2010 r. w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części oraz ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. W sprawie skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt postępowania wynika, że skarżąca Spółka dopełniła wymogu wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Wezwanie takie, jak wynika z akt sprawy zostało skierowane do Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim w dniu 22 kwietnia 2011 r. W dniu 1 czerwca 2011 r. skarżącej została doręczona uchwała nr VII/50/201 1 Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z 26 maja 2011 r. Uchwałą tą Rada Miejska w Makowie Mazowieckim odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Następnego dnia, tj. 2 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miejskiej. Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia niniejszej skargi. Sąd rozstrzygnął kwestię, czy skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, kwestia ta w sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca Spółka jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków, otrzymała w dniu 29 marca 2011 r. w formie decyzji Burmistrza Miasta Maków Mazowiecki, zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na terenie miasta Maków Mazowiecki. W zezwoleniu tym zostały określone wymagania, jakie powinna spełniać skarżąca, niektóre z nich są tożsame z wymaganiami wynikającymi z zaskarżonej uchwały, a ponadto w decyzji tej nałożono na skarżącą obowiązek przestrzegania przepisów zaskarżonej uchwały. Skoro przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do skarżącej bezpośrednio, w ocenie Sądu skarżąca Spółka wykazała, że posiada interes prawny w kwestionowaniu tej uchwały. Do ustalenia pozostało zatem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że podjęta została na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wydanie w rozpoznawanej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga zatem rozważenia, czy Rada nakładając w § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały na podmiot ubiegający się o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości, wymóg dysponowania systemem informatycznym, w którym będą gromadzone dane o świadczonych usługach, a następnie przekazywane Burmistrzowi Miasta w formie sprawozdań, a w szczególności prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości we wskazanym zakresie, nie przekroczyła kompetencji przyznanych jej normą ustawową. Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) zawartego w art. 7 ust. 3a ustawy, nie może bowiem wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że nie dotyczy problematyki ogólnie unormowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne konkretne kwestie pozostawione są do uregulowania w aktach organów samorządu terytorialnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego – aktu prawa miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona w uchwała w zakresie objętym skargą, tj. jej § 2 pkt 7 narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności ww. paragrafu. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części – wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela wójt. Zgodnie z art. 7 ust. 3 oraz 3a powołanej ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, nadto określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Szczegółowy zakres powyższych wymagań dookreślony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska w dniu 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33). Rozporządzenie Ministra Środowiska zostało wydane przed nowelizacją art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, która w tych przepisach wskazywała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organ określający wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753) o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, uprawnienia przysługujące dotychczas wymienionym wyżej organom przekazała do kompetencji rady gminy, która rzeczone wymagania określi w drodze uchwały (art. 11). W ten sposób wymieniona ustawa wskazała jednoznacznie podmiot uprawniony do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy. Rozporządzenie należy powiązać ze znowelizowaną ustawą skoro jego treść pozostaje w zgodzie z ustawą w obecnym jej brzmieniu z tym jedynie zastrzeżeniem, jak powiedziano, że jego adresatem obecnie stała się rada gminy. Rozporządzenie to wskazuje na szczegółowy sposób określania przez radę wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z nim wymagania te obejmują: 1) opis wyposażenia technicznego, uwzględniającym wymagania dot. pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, 3) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Skoro wymieniony zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu katalog wymogów jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się dopiero o uzyskanie zezwolenia, nie przewiduje nakładania na przedsiębiorcę obowiązku dysponowania systemem informatycznym i prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, jak zostało to określone w § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały, uznać należy, że są to wymagania, które wykraczają poza zakres unormowań prawnych. Trafnie zatem podniosła strona skarżąca, że określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy. Takie wykroczenie świadczy o wadliwości uchwalonych zapisów uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd z urzędu, nie będąc związany zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzutami skargi i jej wnioskami, uznał, za zasadne z tych samych przyczyn jakie wskazano powyżej wyeliminować z obrotu prawnego jako niezgodny z prawem § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Paragraf ten identycznie jak § 2 pkt 7 nakłada na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymóg dysponowania systemem informatycznym i prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Rady Miasta, jakoby kwestionowane zapisy mieściły się w granicach upoważnienia ustawowego. Stanowisko to można by ewentualnie podzielić w pewnym zakresie, w sytuacji, gdyby zaskarżona uchwała miała dotyczyć etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, nie zaś etapu ubiegania się o zezwolenie. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu (art. 9 i 9a ustawy). Określenie części tych obowiązków przez Radę Gminy w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy stanowi przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni § 1 pkt 9 i § 2 pkt 7 kontrolowanej uchwały sprzecznymi z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rada Miejska w Makowie Mazowieckim wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że w ustawie i rozporządzeniu wydanym na mocy zawartej w niej deklaracji, został wymieniony katalog wymogów jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, który nie przewiduje nakładania na przedsiębiorcę obowiązku dysponowania systemem informatycznym i prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, jak zostało to określone w § 1 pkt 9 oraz § 2 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zarówno art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i rozporządzenie Ministra Środowiska nie zawiera zamkniętego katalogu wymogów, które muszą spełniać przedsiębiorcy, aby uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności. W tych regulacjach nie jest wyznaczony zamknięty katalog wymagań. Określone w uchwale wymagania mieszczą się w zakresie wskazanego przepisu kompetencyjnego i zarazem stwarzają warunki świadczenia przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie, co wiąże się z posiadaniem odpowiedniego wyposażenia technicznego oraz organizacji pracy. Przewidziany w § 1 pkt 9 oraz w § 2 pkt 7 wymóg dysponowania systemem informatycznym jest niezbędny do skutecznej kontroli nad tym, co dzieje się z odpadami komunalnymi. Uregulowania te mają zapobiegać szkodliwym zjawiskom nielegalnego pozbywania się odpadów. Należy podkreślić, że realizacja zadania określonego w art. 3 ustawy nie jest możliwa bez posiadania przez gminę odpowiednich możliwości prawnych i organizacyjnych na etapie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W przedmiotowej sprawie nie występuje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Spółki a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia) właśnie jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: na tym etapie ubiegania się o zezwolenie w warunkach powszechnie obowiązujących wymogów dla wszystkich przedsiębiorców. Uchwała bowiem dotyczy etapu ubiegania się o zezwolenie, a nie etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę. Określone w uchwale wymagania dysponowania systemem informatycznym nie jest równoznaczne ze złożeniem dokumentów na etapie ubiegania się o zezwolenie, że rzeczywiście tak jest. Sprawdzenie faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia następować może w toku prowadzonej działalności. T. T. Spółka z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oparta na przyjęciu otwartego katalogu wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Wykładnia, że tworzy to możliwość prawną wprowadzenia różnych przedmiotowo wymagań, które powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą praworządności. Działania władzy publicznej wyznaczone są przepisami prawa. Artykuł 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi, że "Rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań". W art. 7 ust. 1 pkt 7 tej ustawy przyznana została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw środowiska, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu określania wymogów, o których mowa w ust. 3a. W wykonaniu tej deklaracji Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33), które zachowało moc obowiązującą w dniu wydania zaskarżonej uchwały (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.). W myśl § 2 ust. 1 "Wymagania, o których mowa w § 1, obejmujące: 1) opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, 3) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Określony w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wyznaczony w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia szczegółowy zakres wymagań, daje podstawy do ograniczenia tej regulacji wyłącznie do wymagań uzyskania zezwolenia, a nie prawidłowości realizacji zezwolenia oraz kontroli wywiązywania się przez mieszkańców gminy z obowiązków nałożonych przez ustawę na właścicieli nieruchomości. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje zatem podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku dysponowania systemem informatycznym i prowadzenia ewidencji zawartych umów jako warunku uzyskania zezwolenia. Nie jest też zasadny zarzut wywiedziony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenia interesu prawnego skarżącego w zaskarżonej uchwale. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.