IV SA/Po 596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. przy udziale Prokuratura Prokuratury Okręgowej w P. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane 3. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody [...]kwotę [...] zł ([...] [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Burmistrz Gminy M. w dniu [...] maja 2010 r. wydał zarządzenie Nr [...], którym stwierdził, że nie wszczyna się, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału umarza się, w przypadku dokonania darowizny w okresie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja Burmistrza Gminy M. zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, nie więcej niż jednej działki na rzecz każdej z osób, o których mowa w art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768). W dniu [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...]wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...], którym orzekł o nieważności powyższego zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Mając to na względzie organ nadzoru stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wykonawczego w sprawie opłaty adiacenckiej następuje wyłącznie w formie decyzji, która ma charakter aktu indywidualnego. Ustawodawca nie przewidział możliwości rozstrzygania o opłacie adiacenckiej w drodze zarządzenia. Gmina M. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając Wojewodzie naruszenie: - art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 26 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że burmistrz nie był uprawniony do ustalenia zasad odstępowania od ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze aktu wewnętrznego - zarządzenia, - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte uzasadnienie prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Po 699/10 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], a to z uwagi na fakt, iż przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zarządzenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2010 r. zostało przesłane Wojewodzie [...]pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. i doręczone w dniu [...] czerwca 2010 r. Trzydziestodniowy termin do wydana rozstrzygnięcia nadzorczego określony w powołanym przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływał z dniem [...] lipca 2010 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaś wydane przez Wojewodę [...]w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc 4 dni po upływie ustawowego terminu. Skoro więc zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przepis art. 93 ust. 1 powołanej ustawy zakazuje organowi nadzoru po upływie tego terminu stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, Sąd orzekł na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W dniu [...] lipca 2011r. na powyższe zarządzenie Burmistrza Gminy M., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia jego nieważności, wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi organ między innymi wskazał, iż z przepisu art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.) wynika, że ustawodawca nie nałożył na organ wykonawczy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił temu organowi na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Decyzja taka o charakterze fakultatywnym, podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia, ale w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z dowolnością przy orzekaniu i wymaga oceny konkretnej sytuacji faktycznej. Powołany przepis zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty. W odpowiedzi na skargę Gmina M. pismem z dnia [...] lipca 2011r. przychyliła się do argumentacji przedstawionej w skardze. Na rozprawie w dniu [...].09.2011r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, który wstąpił do sprawy wyraził stanowisko, iż popiera w całości skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast w przypadku gdy upłynął termin wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zgodnie z art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (T.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Z powyższej normy wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Jak wskazuje się w orzecznictwie opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło w tym ,że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (uchwała NSA z 9.10.2000r., sygn.akt OPK 8/00, ONSA 2001 z.1, poz.15). Jednocześnie z przepisu art.98a ust.1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organ wykonawczy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił temu organowi na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Kryterium więc powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wyłącznie uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Organ ustalający przedmiotową opłatę jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku podziału nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Słusznie zatem zauważył skarżący, że decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i daje organowi możliwość wybory rozstrzygnięcia, ale w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z dowolnością przy orzekaniu i wymaga oceny konkretnej sytuacji faktycznej. Cytowany przepis art.98a ust.1 u.g.n. zawiera tylko uprawnienie organu wykonawczego gminy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określania zasad odstępowania od naliczania opłat adiacenckich i wskazywania podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia tej opłaty. Powołany przepis nie wyposaża również organu wykonawczego gminy w uprawnienie do indywidualnego określania wysokości stawki tej opłaty, innej aniżeli ustalona stosowną uchwałą rady gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedmiotowych czy też podmiotowych zwolnień w obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, zostałoby to uregulowane poprzez konkretyzację tych zwolnień, albo poprzez zawarcie stosownego upoważnienia do ich określenia. Należy również pamiętać, iż norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc jest normą powszechnie obowiązującą, stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 9 kwietnia 2002r. I SA 3062/01; Lex nr 82647). Zaskarżone zarządzenie zatem również w sposób nieuprawniony uprzywilejowało określoną grupę osób. Zgodnie z konstytucyjną zasadą wskazującą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania rozstrzygnięć przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania zarządzeń; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego orgaz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999r. sygn.akt II SA/Wr 364/98) w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.147 par 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonego zarządzenia orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).