II OSK 50/12

Dnia 10 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z., W. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 567/11 w sprawie ze skargi M. Z., W. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 567/11, oddalił skargę M. Z., W. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania M. i S. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej na rzecz M. Z., W. Z. i M. Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie domu mieszkalnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ ustalił mianowicie, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane ,,kiedy decyzja lokalizacyjna jeszcze się nie uostateczniła", zaś inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. W ocenie organu ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji będącej w trakcie realizacji stało się bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarzucając brak podstawy prawnej dla decyzji umarzającej, bowiem nie istnieje przepis prawa uniemożliwiający ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już będącej w toku. Ponadto zarzucili rażące naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Dlatego nie wystąpiła przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 37/06 wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zmiana dachu była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszała zasad ochrony dóbr kultury. Dach został wykonany w 2002 r. na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ przytoczył ustalenia wynikające z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz decyzji organu z dnia [...] listopada 2000 r. Wskazał, że skarga na tę decyzję uległa odrzuceniu. Kolejno organ omówił istotę postępowania nieważnościowego oraz znaczenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu w nin. sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 41 ust. 3 z.p. Przepis ten ustanawia zakaz domagania się od wnioskodawcy innych elementów wniosku poza wymienionymi w art. 41 ust. 2 i 2a. Organ w 2000 r. w ogóle nie rozważał stosowania tych przepisów. Natomiast zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego mogło być rozważane z uwzględnieniem art. 39 ust. 1 i 43 z.p. Istotnie żaden przepis nie stanowił o braku dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej. Zagadnienie to było rozważane w orzecznictwie NSA i rozstrzygane jednolicie w kierunku przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego po wybudowaniu obiektu. Tymczasem nawet późniejsza, po dacie wydania decyzji, zmiana jednolitej wykładni sądowej nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Obecnie umożliwia się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji samowoli budowlanych. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Podnieśli, że nie było podstawy prawnej umożliwiającej umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej. W szczególności o braku takiej podstawy stanowi art. 41 z.p. Nie powinny mieć znaczenia wywody organu na tle art. 39 i 43 z.p. oraz orzecznictwo sądowe, które nie stanowi źródła prawa obowiązującego. Powołanie przez skarżących wyroku TK nie oznaczało, że ich argumentacja wywodzi się z aktualnego orzecznictwa. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ w zasadzie powtórzył, z pewnymi zmianami natury redakcyjnej, uzasadnienie poprzedniej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy. Przez zmianę zagospodarowania należało rozumieć zmianę przyszłą, przewidzianą dopiero do realizacji. Dlatego też dokonana już zmiana zagospodarowania terenu nie mogła być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyroki II SA/Gd 834/96 lub IV SA 2297/00). Gdy celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, to jej wydanie nie jest możliwe po zrealizowaniu (rozpoczęciu) inwestycji. Badana decyzja z 2000 r. była zgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i respektowała linię orzeczniczą wypracowaną przez NSA. Nie mogło być zatem mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ nie uzależniał wówczas wydania decyzji od nieprzewidzianych prawem oświadczeń lub warunków (art. 41 ust. 3 z.p.). Obecna, odmienna linia orzecznicza sądów administracyjnych uwzględnia nowelizację ustawy – Prawo budowlane z dnia 8 października 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) i nie podważa prawidłowości poprzedniego orzecznictwa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Jak podali ,,oczywiste jest, że w dacie wydania decyzji ([...] listopada 2000 r.) brak było jakiejkolwiek regulacji, która czyniłaby niemożliwym wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej lub zakończonej. Oznacza to, że organ wydał decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa, tj. w oparciu o błędny pogląd według którego wystąpienie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już realizowanej musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego". Z art. 41 z.p. nie wynikała ustawowa przeszkoda do wystąpienia z wnioskiem. Jedynie ustawodawca mógł uzależnić wydanie warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do uprzedniej rozbiórki budowli. Wywody o linii orzeczniczej nie miały znaczenia wobec jednoznacznej treści art. 41 z.p. Skarżący podkreślili, że ,,orzeczenia sądowe nie stanowią źródeł prawa obowiązującego i co do zasady nie wiążą organów orzekających". Skarżący powtórzyli, że obecnie nie powołali się na odmienną linię orzecznictwa. Aktualne orzecznictwo to nie to samo, co aktualny stan prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie było precyzyjne stwierdzenie organu, że nastąpiła zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych odnoście bezprzedmiotowości postępowania w sprawie warunków zabudowy wszczętego po rozpoczęciu budowy. Nadal za oczywiste przyjmuje się istnienie tej bezprzedmiotowości, o ile wnioskodawca nie występuje o warunki zabudowy dla potrzeb postępowania legalizującego samowolę budowlaną (patrz wyrok II OSK 1401/07 na tle art. 59 u.p.z.p. wraz z cytowanym tam orzecznictwem sądowym). Tezy prawne orzecznictwa sądowo – administracyjnego ugruntowanego w dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym uznaje się zatem za nadal aktualne i trafne (por. ponadto wyroki IV SA/Wa 2018/06 lub II SA/Kr 1006/03, ten ostatni wraz z cytowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego). Sąd wskazał, że twierdzenia o braku podstawy prawnej decyzji o rażącym naruszeniu istniejącej podstawy prawnej decyzji, wykluczają się wzajemnie. Decyzja umarzająca postępowanie miała podstawę prawną w postaci art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza brak wynikającej z prawa potrzeby wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Gdy inwestor wnosi o warunki zabudowy, aby następnie na ich podstawie domagać się pozwolenia na budowę, a pozwolenia tego nie uzyska po rozpoczęciu robót budowlanych, to nie istnieje potrzeba wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Punktem wyjścia dla rozważania nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest stwierdzenie wadliwości rozstrzygnięcia związanej z oczywistym naruszeniem prawa. Dopiero po tym stwierdzeniu może mieć miejsce rozważanie, czy owo naruszenie prawa miało charakter rażący i wybór jednej z koncepcji prawnych takiego naruszenia prawa. Decyzja z 2000 r. w ogóle nie naruszała prawa, więc rozważanie jej nieważności z podanej podstawy byłoby oczywiście bezpodstawne. Sąd dodał, że bezprzedmiotowość postępowania może się wiązać z brakiem podstawy do wydania decyzji merytorycznej, jednak umorzenie postępowania wcale nie musi mieć wyraźnej podstawy materialnoprawnej. Wywodząc o znaczeniu art. 41 z.p. skarżący pomijają, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nikt nigdy nie żądał od nich jakichkolwiek dodatkowych oświadczeń lub spełnienia nieprzewidzianych prawem warunków. Przeświadczenie skarżących o znaczeniu orzecznictwa sądowego mogłoby mieć odniesienie do teorii pozytywizmu prawniczego lub do prawa konstytucyjnego (gdzie przez źródła prawa rozumie się przepisy prawne), nie może natomiast podważyć trafności twierdzenia, że decyzja zgodna z orzecznictwem sądowym jest poprzez to zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. Z., W. Z. i M. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2000 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec czego brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W istocie przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia – w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - czy wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej w trakcie realizacji skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygając powyższą kwestię wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy (tak pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ma określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, i jako taka może być wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu musi poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już rozpoczętej. Rozpoczęcie robót budowlanych przesądza w takim razie o braku przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (ustalenie albo odmowa ustalenia warunków zabudowy), co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (czy też takiej, do której realizacji inwestor już przystąpił), nie znajduje zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, która możliwa jest od dnia 11 lipca 2003 r., tj. po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). W konsekwencji, w sprawie niniejszej, wobec ustalenia, że inwestor rozpoczął roboty budowlane, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie sposób zatem uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z tych przyczyn, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.