I OSK 213/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2068/10 w sprawie ze skargi A. W. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. W. i M. K. - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. (znak [...]) i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku A. W. i M. K. oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1953 r. (znak [...]) o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy własną decyzję. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. W. i M. K.; zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez nierozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości (...), pomimo złożenia go w terminie przepisanym, oraz - rażące naruszenie przepisów § 2 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie z urzędu spornego gruntu, pomimo braku prawomocnego planu zabudowania obowiązującego na tym terenie, a także niepowiadomienia byłego właściciela nieruchomości o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie; 2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art.. 8, art. 9, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na: - niedokładnym, wręcz błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nie ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącym odmówiono wiarygodności. W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W treści uzasadnienia Sąd I instancji zaprezentował szeroko stan faktyczny sprawy, wskazał szczegółowo na przepisy procedury administracyjnej mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się trzy orzeczenia administracyjne odnoszące się do spornej w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...], a mianowicie: • z dnia [...] sierpnia 1951 r. - o wywłaszczeniu przez odjęcie właścicielowi H. M. z dniem 9 maja 1945 r. prawa własności tej nieruchomości; orzeczenia tego nie doręczono nikomu; • z dnia [...] maja 1953 r. - wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy: "nie przyznaje dot. właścicielowi prawa własności czasowej", i nie doręczone dotychczasowemu właścicielowi; oraz • z dnia [...] grudnia 1953 r. - "wniosek MBP z 22.XII.1949 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości pozostawić bez załatwienia a postępowanie w sprawie umorzyć." - i – jak wskazał WSA w Warszawie - do tych orzeczeń administracyjnych organ rozpoznający sprawę nie odniósł się, naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji analiza tych orzeczeń jest niezwykle istotna, ponieważ pozwoli organowi rozstrzygającemu sprawę prawidłowo ustalić stan faktyczny, ustalić czy dawny właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] utracił własność tej nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r., a zatem przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też utracił ją w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego. Powinien również odnieść się do orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. i ocenić w szczególności czy w sytuacji, gdy wniosek MBP został załatwiony (przez wydanie orzeczenia administracyjnego), możliwe było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania i umorzenie postępowania. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, przedwczesne byłoby badanie zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i z tych względów uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 35 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona w terminie przez pełnomocnika administracyjnego A. W. i M. K. jest skargą wniesioną przez osobę uprawnioną; - art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że rozpatrzona skarga A. W. i M. K. została wniesiona w terminie; - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., poprzez przyjęcie do rozpoznania niedopuszczalnej skargi osoby nieuprawnionej, która podlegała odrzuceniu. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej popierał wniesioną skargę kasacyjną. Do skargi kasacyjnej przyłączył się pełnomocnik Ministra Skarbu. Pełnomocnik Nuncjatury Apostolskiej popierał stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, lecz z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Orzecznictwo wypracowało ponadto dalsze przypadki, w których Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę inne jeszcze okoliczności. Przedmiotowa skarga kasacyjna stawia jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Pierwszy i zasadniczy zarzut, którego konsekwencją są kolejne zarzuty, dotyczy naruszenia art. 35 § 1 ustawy p.p.s.a. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie, skarga wniesiona w niniejszej sprawie do Sądu I instancji wniesiona przez – jak to określił autor skargi kasacyjnej – pełnomocnika administracyjnego A. W. i M. K. jest skargą wniesioną przez osobę nieuprawnioną. Nie wdając się w pogłębioną ocenę i rozważania zarówno co do charakteru prawnego wnoszenia skargi, jak i wykładni pojęć prawnych pełnomocnictwa, trzeba zważyć co następuje: Skarga kierowana do sądu administracyjnego – poza innymi warunkami – winna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 ustawy p.p.s.a.). Każde zaś pismo strony winno zawierać także podpis strony, albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 49 § 1 powoływanej ustawy, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do skargi ustawa przewiduje skutek odrzucenia w sytuacji nieuzupełnienia w terminie wskazanych w wezwaniu braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). Odrzucenie skargi nie jest zatem możliwe przed wezwaniem strony do uzupełnienia braków skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brakiem formalnym w niniejszej sprawie był brak podpisu pod skargą stron postępowania, tj. A. W. i M. K. W realiach niniejszej sprawy skargę do sądu administracyjnego – w imieniu skarżących A. W. i M. K. - wniosła bowiem reprezentująca je przed organami administracji K. M., która legitymowała się jedynie pełnomocnictwem do reprezentowania skarżących na etapie postępowania przed organami administracji. Zauważyć w związku z tym należy, że przepis art. 34 ustawy p.p.s.a. dopuszcza działanie przed sądem administracyjnym stron postępowania osobiście lub przez pełnomocników. Przepis art. 35 tej ustawy precyzuje krąg osób, które mogą być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc w § 1, iż należą do niego osoby tamże określone oraz inne, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W niniejszej sprawie w imieniu skarżących A. W. i M. K. skargę wniosła K. M., która – jak wynika ze wskazanych przepisów - nie mogła być pełnomocnikiem skarżących przed sądem administracyjnym. Powstaje zatem pytanie, czy taki brak formalny może podlegać usunięciu przeze podpisanie skargi przez skarżące – A. W. i M. K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z analizy przepisów statuujących prawa strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyprowadzić należy wniosek, że skoro skarga może być wniesiona przez samą stronę, to i strona w pełnym zakresie może uzupełnić jej braki. Należy przy tym mieć na względzie podstawowe znaczenie prawa strony do sądu. Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które przecież winny służyć ułatwieniu stronie realizacji jej prawa do sądu, nie może prowadzić do ograniczenia tego podstawowego prawa strony, mającego zakotwiczenie w normach konstytucyjnych (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W rezultacie, podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, należy traktować jako brak formalny skargi, który podlega usunięciu w drodze wezwania strony do podpisania przez nią skargi na podstawie art. 49 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi i sprawę rozpoznał merytorycznie. W konsekwencji uznania, że dopuszczalne było uzupełnienie braków formalnych skargi kierowanej do Sądu I instancji przez jej podpisanie przez skarżące (w terminie przewidzianym na uzupełnienie braków formalnych), pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadne. Wobec bowiem "uzdrowienia" czynności wniesienia skargi przez same skarżące, które w związku z wezwaniem Sądu (kierowanym do K. M. jako pełnomocnika wnoszących skargę – co było postępowaniem prawidłowym, a co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie) "uzupełniły" braki formalne skargi przez jej podpisanie i wskazanie, że potwierdzają wszystkie czynności dokonane przez K. M., to zarzut przyjęcia do rozpoznania niedopuszczalnej skargi oraz zarzut jej wniesienia po terminie nie mogą się zostać uznane za zasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.