II SA/Lu 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej na podstawie umowy użyczenia uchyla rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lipca 2011 r. nr NK-II.4131.241.2011, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr VII/43/2001 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 3 czerwca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie P. S.A. Oddział Lublin nieruchomości gruntowej na podstawie umowy użyczenia na cele związane z umieszczeniem linii kablowej średniego i niskiego napięcia na okres 40 lat. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w Rykach przedmiotową uchwałą wyraziła zgodę na oddanie na podstawie umowy użyczenia ww. podmiotowi nieruchomości gminnej na okres 40 lat. Uchwała ta jednakże w ocenie Wojewody nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności upoważnienia na wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie nie zawiera art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu oraz hipoteki - art. 244 k.c.). Tym samym przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w użyczenie. Zdaniem Wojewody użyczenie winno zostać zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt (burmistrz, prezydent) może samodzielnie dokonywać. Rada gminy podejmuje działania z zakresu gospodarowania mieniem gminnym tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Nadto organ nadzoru podniósł, iż podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić § 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy nie mogą kształtować w sposób odmienny niż wskazane przepisy podziału kompetencyjnego ustalonego w sprawach z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym. Rada Miejska w Rykach w/w rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie i zwrot kosztów postępowania. W skardze tej strona podniosła, iż jakkolwiek w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie została wymieniona umowa użyczenia, nie oznacza to, iż przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Niezasadne jest bowiem twierdzenie organu nadzoru, że przez "obciążenie nieruchomości" należy rozumieć ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego. Ponadto strona skarżąca powołując się na wyrok Sądu Najwyższego wskazała, iż przez obciążenie nieruchomości należy rozumieć nie tylko ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, ale także zawieranie takich umów, które nie prowadzą do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, ale których następstwa gospodarcze są w danym przypadku porównywalne z ustanowieniem takiego prawa rzeczowego. Taką umową jest długotrwała umowa użyczenia. Skarżąca Rada dodatkowo wskazała, iż sporna uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza i zgodnie z treścią § 16 ust. 2 obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, nakładająca na organ wykonawczy gminy obowiązek uzyskania zgody rady przy zawieraniu m.in. umów użyczenia na okres 10 lat i dłuższy lub na czas nieokreślony. Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Tytułem wstępu należy podnieść, że samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Przy czym w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe i czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Wspomniana, konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność samorządu terytorialnego nie jest jednak bezgraniczna, gdyż podlega kontroli organów nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym - stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym jak stanowi art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu. Także w doktrynie przyjmowany jest pogląd, że sprzeczność uchwały rady gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeśli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ, nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w graniach swobodnego uznania. Podstawą materialnoprawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (patrz Samorząd gminny. Komentarz. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki. A.B.C. 2010 wyd. III.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zatem zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy. Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczym gminy (v. K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 255). Z kolei w art. 18 ust. 2 wskazano katalog spraw, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Jedną z tego typu spraw jest m.in. podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Analizując zatem treść tego przepisu przyznać należy rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Udzielenie wójtowi gminy zgody na użyczenie nieruchomości w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przepis ten nie mógł być podstawą do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia. Ma on bowiem zastosowanie tylko do czynności prawnych w nim imiennie wskazanych. Nie budzi wątpliwości Sądu także pogląd organu nadzoru, iż przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności, hipoteki, użytkowania itd.). Ubocznie dostrzec można, iż w przepisie tym dostrzegalna jest pewnego rodzaju niekonsekwencja prawodawcy, który z niejasnych powodów pozbawia radę gminy możliwości współdecydowania o oddaniu w wieloletnie bezpłatne użyczenie nieruchomości gruntowej, pozostawiając jej uprawnienie współdecydowania o odpłatnej dzierżawie lub najmie. Pominięcie umowy użyczenia w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a wynikać może jednak stąd, że z uwagi na jej uregulowanie w Kodeksie cywilnym nie wiąże ona tak silnie właściciela nieruchomości, jak umowa najmu lub dzierżawy. Wskazana okoliczność (brak kompetencji do działania rady na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) nie uzasadnia jednak oceny organu nadzoru, iż sporna uchwała została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym jej eliminacją z obrotu prawnego. Wydanie aktu bez podstawy prawnej oznacza bowiem sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie aktu określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje pominięcia lub błędnego powołania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istnieje. W tym zakresie w pierwszej kolejności należy podnieść - na co wskazywał wielokrotnie pełnomocnik Rady - iż zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza Ryk. Jest to o tyle istotne, gdyż oznacza, że kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym (na które wskazywał Wojewoda) wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) nie zostały de facto przez Radę naruszone. Skoro bowiem zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza, nie można twierdzić, aby został on w swoich kompetencjach ograniczony. To bowiem organ właściwy do gospodarowania mieniem komunalnym (Burmistrz), a nie inny organ, uznał za celowe, aby gospodarując tym mieniem zwrócić się o zgodę na dokonanie określonej czynności z tego zakresu do Rady. O naruszeniu kompetencji Burmistrza można by natomiast mówić, gdyby Rada wbrew woli Burmistrza podjęła uchwałę, którą zadysponowałaby nieruchomością z gminnego zasobu nieruchomości poprzez użyczenie jej na czas oznaczony lub nie oznaczony. Dodatkową istotną okolicznością w sprawie jest, że uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana z powołaniem się m. in. na będącą prawem miejscowym uchwałę Rady Miejskiej w Rykach z dnia 20 maja 2005 r. nr XXXVII/220/2005 w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, którą określono zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 5 sierpnia 2005 r. nr 162, poz. 2888 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Na marginesie należy zauważyć, że była ona przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie stwierdził jej wadliwości prawnej. Jej podstawę prawną stanowią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 1 tej uchwały stwierdzono, że zawiera ona zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminy w zakresie m. in. obciążania nieruchomości, także poprzez ich użyczenie. Bezpośrednio zasad użyczania nieruchomości dotyczy rozdział IV tej uchwały. W § 15 ustalono, że nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości mogą być przedmiotem odpłatnych i nieodpłatnych umów cywilnoprawnych nie przenoszących własności rzeczy, w szczególności umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy, jeżeli jest to niezbędne do realizacji ustawowych zadań gminy oraz służy rozwojowi gminy i realizacji innych celów publicznych, a także w każdym przypadku, gdy jest to społecznie lub ekonomicznie uzasadnione. W § 16 zastrzeżono natomiast, iż zawieranie umów, o których mowa w § 15, z wyjątkiem umów dzierżawy i najmu, na okres lat dziesięciu i dłuższy niż dziesięć lat lub na czas nieokreślony, wymaga zgody rady. Taka zgoda nie jest wymagana jedynie w przypadku oddania nieruchomości w użyczenie gminnym jednostkom organizacyjnym na cele związane z działalnością statutową (§ 16 ust. 3 uchwały). Bezspornym zatem jest, iż przywołana uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) wprost przewiduje konieczność podjęcia uchwały przez radę, gdy ma dojść do zawarcia umowy użyczenia na czas dłuższy niż dziesięć lat. W tych okolicznościach należy przyjąć, że również umowa mająca być zawarta na czas 40 lat (jak w niniejszej sprawie) mieści się w hipotezie § 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 20 maja 2005 r. i zgodnie z tą uchwałą wymaga zgody rady, wyrażanej w formie uchwały. Wobec powyższego dokonana przez Wojewodę weryfikacja legalności uchwały wymagała uwzględnienia zapisów uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania (...), czego organ nadzoru nie dokonał. W tym miejscu należy podkreślić, że uchwała nr XXXVII/220/2005 z 20 maja 2007 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania (...) nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie może być tą kontrolą również objęta z powołaniem na art. 134 § 1 czy 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest bowiem aktem podjętym w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, dotyczącej weryfikacji legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Niezależnie od wyżej omówionej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, zwrócić należy uwagę na treść art. 25 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pk 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent. Również tej reguły kwestionowana uchwała nie narusza. Jak wynika z § 2 uchwały powierza ona wykonanie uchwały (czyli zawarcie umowy użyczenia) Burmistrzowi Ryk. Idąc dalej zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności określonych w art. 23 ust 1 ustawy, a ponadto przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów i scaleń, a także wyposażaniu nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Zakres spraw wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy również dotyczy dokonywania czynności prawnych, takich jak wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Czynność użyczania mieści się zatem w katalogu działań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w stosunku do czynności użyczenia na okres powyżej trzech lat winno jednak uwzględniać warunek określony w art. 23 ust. 1 pkt 7a zdanie drugie, dotyczący obowiązku uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zgody w przypadku zawierania umowy na czas dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Jak wskazano powyżej, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia umowy użyczenia. Ustawa ta, w zakresie w jakim wprowadza własne reguły dotyczące gospodarowania nieruchomościami, stanowi lex specialis w stosunku do zasad uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W zakresie, w jakim reguł takich nie precyzuje, zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do zasad takich można w szczególności zaliczyć rygor, o jakim mowa w stosunku do umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine. Przepis ten, niezależnie od regulacji zawartej w uchwale regulującej zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości, stanowi dodatkową podstawę do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenie zgody na użyczenie na czas 40 lat nieruchomości gminnej. Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację nie można podzielić oceny organu nadzoru, iż Rada podejmując sporną uchwałę naruszyła kompetencje Burmistrza oraz że działała bez podstawy prawnej. Tym samym nie można było uznać, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy, koniecznym było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co nastąpiło na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.