II OSK 337/12

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 499/11 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 31 października 2003 r. nr XI/63/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwki Książęce oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. II SA/Wr 499/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 31 października 2003 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwki Książęce - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że uchwałą z dnia 31 października 2003r. podjętą na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 23 maja 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w Międzyborzu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Niwki Książęce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę złożył A. O. właściciel działki /nr [...] /, znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym na obszarze oznaczonym symbolem ZT – zieleń trwała, wody, teren upraw, w skład którego wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpowodziowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych, dróg dojazdowych, dopuszcza się ich zadrzewienie i zalesienie; tereny te wyodrębnione są ze względu na występowanie na ich obszarze wód otwartych, z którymi użytki rolne tworzą ekosystem, nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy. Skarżący wniósł o: "1/ nakazanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Międzybórz podjęcie czynności w celu zmiany Uchwały nr XI/63/03 Rady Miast w Międzyborzu w stosunku do przeznaczenia działki nr [...] położonej w Niwkach Książęcych poprzez zmianę jej przeznaczenia w taki sposób by status tej działki miał charakter działki o zabudowie zagrodowej; 2/ wyznaczenie ostatecznego sześćdziesięciodniowego terminu na skierowanie wniosku do Rady Miasta i Gminy o zmianę uchwały nr XI/63/03 w stosunku przeznaczenia działki nr [...] poprzez dokonanie zapisu jako działka o zabudowie zagrodowej; 3/ wydanie wyroku zatwierdzającego przedłożony plan zagospodarowania działki [...]; 4/ unieważnienie uchwały nr XI/63/03 Rady Miasta i Gminy w Międzyborzu jako naruszającą art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. O. podał, że zakupił przedmiotową działkę celem założenia gospodarstwa rolnego leśno-rybnego, podejmował działania zmierzające do zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących działki nr [...] położonej w Niwkach Książęcych i nadanie jej statusu działki zagrodowej. Zarzucił przy tym, że powoływanie się przez Radę Miejską na brak środków finansowych dla przeprowadzenia procedury zmiany planu miejscowego nie znajduje uzasadnienia prawnego i narusza zasadę równości, tym bardziej, że przedmiotowa uchwała planistyczna była zmieniona dla umożliwienia realizacji rurociągu paliw oraz, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organy wykonawcze i stanowiące gmin do aktualizowania planów miejscowych co najmniej raz w czasie kadencji rady. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Międzyborzu wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem I instancji Skarżący dodatkowo wniósł o uznanie działki nr [...] za działkę siedliskową, a nie zagrodową, jak podał w skardze. Przedłożył również do akt sprawy wniosek o ustalenie, że zaskarżona uchwała wobec treści art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traci ważność oraz wniosek o zwrot wpisów sądowych w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym we Wrocławiu. Ponadto oświadczył, że przedmiotowa działka nie leży w obszarze Natura 2000. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Skarżący posiada od dnia 10 grudnia 2009r. tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym przedmiotowymi ustaleniami planistycznymi tj. działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami W (wody płynące), R (Rola. Teren upraw, w skład których wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpożarowych, zapatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisko, oczek wodnych i dróg dojazdowych. Dopuszcza się ich zakrzewienie i zalesienie. Nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy i ZT (Zieleń trwała, wody. Teren upraw, w skład których wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne, pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpowodziowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk, oczek wodnych i dróg dojazdowych. Dopuszcza się ich zadrzewienie i zalesienie. Tereny te wyodrębnione są ze względu na występowanie w ich obszarze wód otwartych, z którymi użytki rolne tworzą ekosystem. Nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy). Gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była zobligowania do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami R i ZT. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a także powinności samorządu terytorialnego wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy – Prawo wodne oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały. Nie mógł też wkraczać w ocenę działań administracji co do słuszności lub celowości przyjętych rozwiązań. Organ gminy wykazał, iż przyjęte rozwiązania wynikają z zasady kierowania się zrównoważonym rozwojem gospodarczym z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. O. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1/ naruszenie prawa procesowego, to jest art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie oceny legalności uchwały Rady Gmin Międzyborzu z dnia 31 października 2003r. w sposób niecałościowy, tj. z pominięciem oceny realizacji prawnych obowiązków nałożonych na organy samorządu art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.); 2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego nieuwzględnieniu przy ocenie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w Międzyborzu z dnia 31 października 2003r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż uprawnienia wynikające z art. 3 i 4 ustawy planistycznej nie mają charakteru nieograniczonego, a gmina ma obowiązek oceny aktualności studium i planów miejscowych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wynika natomiast by gmina wywiązała się z tego ustawowego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego te skargę – zaakceptowania przez Sąd I instancji postanowień planu miejscowego w zakresie zakazu zabudowy na danym terenie, obejmującym działkę do której skarżący ma tytuł prawny. W związku z tym wywodzi się w skardze kasacyjnej, iż w konsekwencji niewywiązania się przez organ gminy z obowiązku zaktualizowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżącego doznało istotnego ograniczenia czym naruszony został jego interes prawny, przy czym wnoszący skargę kasacyjną obowiązek aktualizacji planu miejscowego utożsamia z uwzględnieniem proponowanych przez niego zmian. Tak podniesione zarzuty nie są w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji z następujących powodów. Otóż nie ulega wątpliwości, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy przy tym wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Uprawnienia wynikające z prawa własności mogą być naruszone uchwałą organu gminy, ale wykazanie tego naruszenia nie może opierać się na ogólnym jedynie wskazaniu prawa własności opartego na art. 140 kodeksu cywilnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konstytucyjna ochrona własności unormowana art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP może doznać pewnych ograniczeń. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad normy konstytucyjne. Oczywistym jest, że w związku z zakazem zabudowy na danym terenie, obejmującym także działkę skarżącego, uprawnienia wynikające z posiadanego przez niego prawa do terenu doznały ograniczenia. Jednakże kształtowanie polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu, należy do uprawnień władczych gminy. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należy zatem uznać za nieuzasadnione. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługują tez zarzuty dotyczące niewywiązania się przez gminę z obowiązku aktualizacji planu miejscowego. Przede wszystkim bowiem żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Ponadto, w dacie nabycia nieruchomości obowiązywał już zaskarżony plan miejscowy. Wynikające z niego ograniczenia były zatem znane. Oczekiwanie, że proponowane przez skarżącego kierunki zmian w planie miejscowym zostaną uwzględnione, z czym niewątpliwie skarżący utożsamia obowiązek aktualizacji planu miejscowego, pozbawione było podstaw prawnych, co w konsekwencji przesądza o niezasadności podniesionego zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.