II SA/Gl 367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 23 grudnia 2010 r. nr III/20/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 6 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW oraz § 13, § 15 i § 7 ust. 10. Uchwałą z dnia 23 grudnia 2010 roku nr III/20/2010 Rada Miejska w Jaworznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o samorządzie") oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"), powołując się na uchwałę nr XXII/267/2008 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 maja 2008 roku o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania "Stara Huta" w Jaworznie, po stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stara Huta" w Jaworznie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna przyjętego uchwałą nr XL/520/2005 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 30 sierpnia 2005 roku, zmienionego uchwałą nr XLI/566/2010 z dnia 25 lutego 2010 roku, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stara Huta". Wojewoda Śląski w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy. Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 42 z dnia 23 lutego 2011 r. poz. 734. Zdaniem Wojewody Śląskiego zaskarżona uchwała narusza rażąco art. 20 ust. 1 ustawy poprzez niedopełnienie wymogu zgodności przedmiotowego planu z zapisami obowiązującego studium w następującym zakresie: 1) teren oznaczony w planie symbolem 3MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w studium przeznaczony jest pod projektowane tereny produkcyjno-usługowe dla których wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu m, in. zakaz lokalizacji obiektów o funkcji mieszkaniowej, 2) teren oznaczony w planie symbolami 1PU i 2PU – teren przeznaczony pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, usługi zgodnie ze studium przeznaczony jest pod funkcję usługową, 3) dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1-4 MW w § 6 ust. 8 pkt 3 uchwały określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy ustalono wysokość zabudowy min. 1 i 1/2 do 4 kondygnacji nadziemnych, ale nie więcej niż 15,0 m. W studium tereny o symbolu 1, 2 i 4 MW zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o niskiej intensywności, z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego z ograniczeniem jego wysokości do 2 kondygnacji. Nadto zdaniem Wojewody doszło do naruszenia 4) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako "rozporządzenie") przez brak w tekście planu, jak i na rysunku planu obligatoryjnego elementu w postaci linii zabudowy. Dodatkowo wskazano na § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały definiujący linie zabudowy, która to definicja w zaistniałej sytuacji nie ma zastosowania, 5) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy przez nieokreślenie dla terenu oznaczonego symbolem 2P – tereny zieleni urządzonej i rekreacji wskaźnika powierzchni zabudowy i procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej mimo dopuszczenia na tym terenie lokalizacji obiektów socjalno-sanitarnych oraz usług gastronomii, 6) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy przez ustalenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej, wyszczególnionych w § 7 ust. 10 uchwały, nakazu przestrzegania ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w sąsiedztwie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wymagających zachowania stref technicznych. Strefy te przedstawiono w warstwie informacyjnej na rysunku planu, ale w zapisach planu nie wskazano na czym te ograniczenia mają polegać. Na rozprawie w dniu 23 września 2011 roku pełnomocnik skarżącego – na wypadek nie stwierdzenia przez Sąd nieważności całego planu wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 pkt 9 uchwały bowiem – w ocenie organu – wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest niedopuszczalne (drogi wewnętrzne od 1KDW do 5KDW). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miejskiej w Jaworznie wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy. Plan jest zgodny z ustaleniami studium, a w szczególności nie narusza tych ustaleń w sposób rażący. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów (według numeracji podanej w wyżej opisanej skardze) Rada wyjaśniła: odnośnie punktów - 1 i 3) sprzeczność między studium a planem jest pozorna. Dla terenu 3MW oraz terenów 1, 2 i 4 MW do momentu uchwalenia niniejszego planu obowiązywał plan dla terenu górniczego Jaworzno – ZGE "Sobieski". Teren oznaczony aktualnie symbolem 3MW w tym planie był przeznaczony (symbol 2 III 1) pod zabudowę w zieleni z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wzdłuż dróg dojazdowych. Na podstawie tego planu wydano w 2009 roku pozwolenia na budowę i zrealizowano obiekty mieszkalne. Wobec takiego sposobu zagospodarowania terenu, Rada nie popełniła błędu podejmując uchwałę w sprawie planu "Stara Huta" po uprzednim stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium. Natomiast zarzut niewłaściwego ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej na terenach 1-4MW (§ 6 ust. 8 pkt 3 uchwały) stanowi następstwo pominięcia obowiązującego także na tym terenie planu "Sobieski" w oparciu o który wydano pozwolenia na budowę, a obiekty zrealizowane na ich podstawie posiadają wysokość taką, jaka została zapisana w kontrolowanej uchwale, - 2) w studium teren był przewidziany pod zabudowę usługową ukształtowaną. Zgodnie z ustaleniami Studium dla zabudowy usługowej ukształtowanej dopuszczalne jest zagospodarowanie nieuciążliwymi funkcjami produkcyjnymi na odpowiednio dużych wydzielonych działkach, umożliwiających izolacje od przeznaczenia podstawowego. Same ustalenia Studium – rozdział XVI "Realizacja ustaleń studium" część A – miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (...) i rozdział III "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" przewidują możliwość doprecyzowania przeznaczenia i użytkowania jednostkowych nieruchomości, w sposób nie kolidujący z ogólnym przeznaczeniem terenu w Studium", - 4) przyznano, iż w tekście planu, ani na rysunku planu nie określono linii zabudowy. Określono natomiast w paragrafach rozdziału 2 (ustępy dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały zawierający definicję linii zabudowy jest następstwem błędów w korekcie, ale powinien być rozumiany jako minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych, - 5) dla terenu 2P nie określono wskaźnika powierzchni zabudowy i procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na fakt podstawowego przeznaczenia terenu – zieleń urządzona i rekreacja, - 6) dla terenów zabudowy mieszkaniowej objętych § 7 ust. 10 uchwały ograniczenia w zagospodarowaniu wynikają z przepisów odrębnych dotyczących stref technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, które zostały wskazane w warstwie informacyjnej na rysunku planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa"). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) uchwalonym przez radę gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (zmiana wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku, obowiązująca od dnia 21 października 2010 roku) i rozstrzygnięciu o pozostałych kwestiach wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznych (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 160 i s. 253). Zgodnie z już powołanym art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zasadą sporządzania planu jest jego zgodność ze studium. Pierwsze trzy zarzuty skargi (pkt 1, 2, 3) dotyczą niezgodności uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym studium. W związku z tym należy stwierdzić, że uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – wskazująca kierunki, w których powinno następować kształtowanie ładu przestrzennego – nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), ale wiąże gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu – określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy – w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W istocie ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, które to zapisy plan rozwija i uszczegóławia. Intencją ustawodawcy było bowiem zróżnicowanie aktów planistycznych gminy – studium i planu miejscowego – o ile ustalenia planu miejscowego powinny być w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy w miarę szczegółowe – o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu (por. II OSK 751/07). Jednocześnie należy powtórzyć za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 roku (II OSK 34/08), iż inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa to jest art. 9 ust. 4 ustawy wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest jednoznacznie odmienne od ustalonego w studium. Należy więc przyjąć, że plan narusza ustalenia studium wtedy, gdy ustalenia tego planu w sposób odmienny (a nie tylko sprzeczny) regulują kwestie wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy. W kontrolowanej uchwale – jej § 6 ust. 1 wyznaczono tereny oznaczone symbolami od 1MW do 4MW i ustalono ich podstawowe przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. § 6 ust. 1 uchwały obejmuje więc także teren oznaczony symbolem 3MW (zarzut 1 w skardze). Natomiast obowiązujące Studium teren ten przeznacza pod projektowane tereny produkcyjno-usługowe dla których wprowadziło ograniczenie zagospodarowania m. in. przez zakaz lokalizacji obiektów o funkcji mieszkaniowej. Z obowiązującego studium – III Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu – wynika zarówno przeznaczenie projektowanych terenów produkcyjno-usługowych, dopuszczalne zagospodarowanie i ograniczenia (str. 33). Natomiast w rozdziale XVI – Realizacja ustaleń studium (str. 103 pkt 6) stwierdzono "przeznaczenie terenów oraz ograniczenia ich zagospodarowania są obowiązujące" i dalej "przeznaczenie i użytkowanie jednostkowych nieruchomości może być doprecyzowane w zależności od potrzeb i uwarunkowań lokalnych w sposób nie kolidujący z ogólnym przeznaczeniem terenu wyznaczonym w studium". W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości Sądu, że zapisy planu dla jednostki 3MW (§ 6 uchwały w części dotyczącej 3MW) naruszają ustalenia studium, albowiem ustalają przeznaczenie terenu jednoznacznie odmienne od ustalonego w studium. Stanowisko Rady, które nie kwestionując niezgodności w tym zakresie planu ze studium, polegające na odwołaniu się do obowiązującego dotychczas na tym terenie planu "Sobieski", w oparciu o który doszło do realizacji istniejącej zabudowy nie może zostać uwzględnione z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ustawy, który zobowiązuje radę do badania czy uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, a nie ustaleń planu. Odnośnie zapisów w planie dla terenów oznaczonych symbolem 1PU i 2PU – teren przeznaczony pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi i objęty § 13 uchwały, to w ocenie składu orzekającego zapis ten narusza ustalenia studium, które teren ten przeznaczają pod usługi ukształtowane. Rozdział III Studium "Kierunki i wskaźniki... na str. 36 – tereny zabudowy usługowej ukształtowane określając przeznaczenie nie wskazują na obiekty produkcyjne, składy, magazyny. Możliwość lokalizacji zakładów produkcyjnych, składów, magazynów studium przewidziało na terenach produkcyjnych (str. 33). Wprawdzie Studium dla terenów objętych w planie symbolem 1PU i 2PU jako zagospodarowanie dopuszczalne przewidziało nieuciążliwe funkcje produkcyjne, na odpowiednio dużych wydzielonych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia oraz na eliminację ewentualnych uciążliwości (str. 36), to jednak zapis planu dla terenu 1PU i 2PU stanowi o przeznaczeniu terenu pod obiekty produkcyjne, bez sformułowania jakichkolwiek warunków w stosunku do tych obiektów. Także w omawianym wypadku w rozdziale XVI Realizacja ustaleń studium na str. 103 pkt 8 w zakresie zabudowy usługowej ukształtowanej stwierdzono obowiązujący charakter przeznaczenia terenów, a doprecyzowanie zapisów w zależności od potrzeb i uwarunkowań lokalnych przewidziano o tyle o ile nie koliduje ono z ogólnym przeznaczeniem terenu wyznaczonym w studium. Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu Wojewody opisanego w punkcie 3, a dotyczącego naruszenia ustaleń studium przez § 6 ust. 8 pkt 3 uchwały. W § 6 pkt 3 określono wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1-4MW (§ 6 ust. 1 uchwały) na min. 1 i 1/2 do 4 kondygnacji nadziemnych, ale nie więcej niż 15 m. Studium tereny o symbolu 1, 2, 4 MW przeznacza pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego z ograniczeniem wysokości do dwóch kondygnacji. Jednakże z rozdziału XVI – Realizacja ustaleń studium wynika "wskaźniki zagospodarowania mogą być skorygowane w zależności od potrzeb i uwarunkowań lokalnych". W ocenie Sądu różnice w wysokości zabudowy w studium i planie nie świadczą w tej sytuacji o naruszeniu ustaleń studium zapisami planu, ale są wynikiem dopuszczonej przez studium korekty. Fakt nieuwzględnienia powyższego zarzutu nie jest więc w żaden sposób związany ze stanowiskiem Gminy, która zwiększenie wysokości w planie w stosunku do przewidzianej w studium uzasadniała faktem obowiązywania na tym terenie uprzednio planu miejscowego "Sobieski", co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy, o czym była już wcześniej mowa. Podsumowując tą część rozważań Sądu należy więc jeszcze raz powtórzyć, że zdaniem Sądu § 6 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW i § 13 planu naruszają ustalenia studium. Ponieważ zgodność ze studium, a według obecnego brzmienia nie naruszenie ustaleń studium zapisami planu jest jedną z zasad sporządzania planu to stwierdzone naruszenie przesądza o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Powstaje więc pytanie czy wobec stwierdzenia, że § 6 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW i § 13 uchwały naruszają ustalenia studium nieważnością powinny być objęte jedynie te zapisy czy też cała uchwała. W wyroku z dnia 6 lipca 2010 roku sygn. akt II OSK 871/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu powinien skutkować nieważnością miejscowego planu w całości. Stwierdzenie bowiem nieważności planu w takiej sytuacji jedynie w części skutkuje tym, że plan nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Z kolei w licznym dotychczasowym orzecznictwie (np. wyrok z dnia 14 czerwca 2007 roku – sygn. akt II OSK 359/07 i wyrok z dnia 18 listopada 2010 r. – sygn. akt II OSK 1370/10) nie kwestionowano możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w tej części w której naruszał on ustalenia studium. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do drugiego z przedstawionych stanowisk, kierując się przede wszystkim treścią art. 28 ustawy, który wyraźnie przesądza, że w przypadku naruszenia zasad (a tu należy zaliczyć zgodność ze studium) istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w części. Wydaje się, że gdyby naruszenie przez plan ustaleń studium, bez względu na zakres tego naruszenia, zawsze skutkowało nieważnością planu w całości, kwestia ta uregulowana byłaby przez ustawodawcę. Skoro w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu (§ 6 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW i § 13), to stwierdzenie zgodności ze studium dokonane przez Radę Miejską w Jaworznie w części wstępnej zaskarżonej uchwały z dnia 23 grudnia 2010 roku było nieuprawnione. W związku z tym naruszeniem Sąd stwierdził na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy nieważność § 6 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW i § 13 uchwały. Zdaniem składu orzekającego jako naruszające prawo w sposób istotny należy także zakwalifikować ustalenia § 15 (zarzut skargi pkt 5) i § 7 ust. 10 (zarzut skargi pkt 6) uchwały. W § 15 uchwały wyznaczono tereny oznaczone symbolem 1ZP do 8ZP i ustalono ich przeznaczenie podstawowe jako tereny zieleni urządzonej i rekreacji. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono m. in. obiekty socjalno-sanitarne i usługi gastronomii. Określając parametry i wskaźniki zabudowy (§ 15 ust. 5) wskazano powierzchnię zabudowy usług gastronomii – max 200 m2, wysokość zabudowy max 6,0 m i dach wielospadowy o nachyleniu do 45 % lub dach płaski. Nie określono więc wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem jeżeli w terenie dopuszcza się zabudowę oznacza to obowiązek po stronie organu określenia dla tego terenu zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia. Brak wskaźników takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik procentowy udziału powierzchni biologicznie czynnej może doprowadzić do zabudowy terenów ZP przeznaczonych na cele zieleni. Przed taką zabudową terenu tego nie chronią parametry i wskaźniki określone w § 15 ust. 5 uchwały. W § 7 pkt 10 uchwały wprowadzono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu ustalając nakaz przestrzegania ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w sąsiedztwie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wymagających zachowania stref technicznych "szczególnie" na terenach: 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 5MN, 22MN i 28MN. Z powyższego zapisu nie wynika na czym ograniczenia mają polegać, a same strefy przedstawiono jedynie w warstwie informacyjnej na rysunku planu. Tymczasem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy stanowi o określeniu w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Z cytowanego zapisu uchwały nie wynika natomiast ani rodzaj ograniczeń, ani zasięg strefy technicznej. Przedstawienie strefy na rysunku planu – w ocenie składu orzekającego – jest niewystarczające, bowiem rysunek będący częścią graficzną obowiązuje o tyle, o ile jest opisany w tekście planu i nie może on samodzielnie stanowić o ograniczeniach np. zakazu: zabudowy. Z omawianego zapisu nie wynika także na jakim odcinku nieruchomości położonych na terenach objętych § 7 pkt 10 obowiązują zakazy i jakie, związane z wprowadzeniem strefy technicznej. Nie oznaczono bowiem, jak już podkreślono, w części tekstowej planu w sposób opisowy granic stref technicznych, a w odpowiedzi na skargę Gmina podała, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikają z przepisów odrębnych dotyczących stref, które zostały wskazane w warstwie informacyjnej na rysunku planu. Takiego stanowiska Rady nie można zaakceptować bowiem pominięcie w części opisowej ustalenia granic stref i obowiązujących w nich zakazów jest oczywiste. Nadto zdaniem Sądu zapis § 7 pkt 10 uchwały w części w której wprowadza ograniczenia, używając zwrotu "szczególnie na terenach" jest nieprecyzyjny i sugeruje, że wyliczenie terenów w tym przepisie nie jest taksatywne. Skoro więc § 15 i § 7 ust. 10 naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu na podstawie już powołanego art. 147 ppsa Sąd stwierdził ich nieważność. Nie został natomiast zapisami kontrolowanej uchwały naruszony art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia. Istotnie, co między stronami jest bezsporne, dla żadnego terenu przewidzianego w planie pod zabudowę nie określono ani w tekście uchwały, ani w rysunku planu linii zabudowy. W planie określono jedynie minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych liczoną od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z ustawą o drogach publicznych. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie objętym planem, powstają okoliczności faktyczne uzasadniające takie ustalenie (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck 2004 r., str. 154). Podzielić należy stanowisko skarżącego, że linia zabudowy nie jest tożsama z linią wyznaczającą minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych z uwagi na różny cel jakim służą te "linie". Jednakże w ustawie nie zdefiniowano pojęcia "linii zabudowy". W art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, ani w żadnym innym przepisie nie zawarto jakichkolwiek przesłanek wskazujących, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 roku, sygn. akt 45/08). W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnieniu w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenu uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektoniczych. Linia zabudowy może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wzdłuż takiej linii (w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania terenu zabudową zwartą pierzejową) ale linia taka może też pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie granicę nieprzekraczalnej zabudowy. Dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linie zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Dlatego też zdaniem Sądu skoro w planie określono minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych zarzut braku linii zabudowy jest nieuzasadniony. W tej sytuacji zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 12 uchwały definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy nie przekłada się na tekst uchwały i nie ma do niego zastosowania. W ocenie Sądu naruszenie to jednak nie mieści się w podstawach nieważności uchwały w sprawie planu, wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowi więc naruszenie prawa, które należy traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. Nie narusza prawa także zapis § 18 ust. 1 pkt 9 uchwały, który wyznacza drogi wewnętrzne oznaczone symbolami od 1KDW do 5KDW. W ocenie Sądu wyznaczenie dróg wewnętrznych jest realizacją uprawnienia gminy do decydowania o przeznaczeniu terenu i oczywiście podlega kontroli Sądu w zakresie ewentualnego przekroczenia tego uprawnienia. Brak jednak w ustawie przepisu zabraniającego wyznaczenia dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Wręcz odwrotnie. Otóż rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje tereny dróg wewnętrznych KDW oraz ich grafikę – kolor jasnoszary (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Z informacji strony (pismo Gminy z 26.09.2011 r. i pismo skarżącego z 28.09.2011 r.) wynika, że drogi 1, 3, 4 i 5 KDW znajdują się na terenach gminnych lub terenach Skarbu Państwa administrowanych przez gminę. Jedynie droga 2KDW została częściowo zlokalizowana na terenach prywatnych, które jeszcze przed wejściem w życie planu służyły jako dojazd do posesji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa.