II OSK 2702/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/11 w sprawie ze skargi B. R. i D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2011 r. znak: BP-6bs-772-33-1354/10/11 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 04 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. i D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2011 r. znak: BP-6bs-772-33-1354/10/11 w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z 19 maja 2011r. (BP-6bs-772-33-1354/10/11), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako "k.p.a.", i art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm., dalej jako "specustawa", po rozpatrzeniu odwołania D. i B. R., od decyzji Wojewody Lubuskiego z 4 lutego 2010 r. Nr 25/09, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr 12 z drogą wojewódzką nr 287 w km 37+425,50 -umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że w odwołaniu B. i D. R. zarzucali, iż planowana inwestycja godzi w ustalenia skarżących z Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Zielonej Górze, co do zjazdu na ich działkę nr 5/4 poprzez lewoskręt i prawoskręt, co potwierdzono w akcie notarialnym rep. A nr 15640/98 z dnia 23 grudnia 1998 r. Zarzucili też naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez brak uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz przepisów k.p.a., powodujące nieuwzględnienie skarżących jako stron ww. postępowania. Ponadto, podnieśli, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów stron i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż jego obowiązkiem było sprawdzenie czy odwołanie złożyły strony postępowania zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., w oparciu o orzecznictwo wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 11 d ust. 5 specustawy stwierdził, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, stronami ww. postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, w w/w sprawach nie stosuje się art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Podniósł, że działka skarżących nr 5/4, znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Samo zlokalizowanie zjazdu na ww. działkę nie stanowi o interesie prawnym właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na którą zjazd jest projektowany. Obowiązkiem inwestora, w stosunku do działek osób trzecich, jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co zostało wskazane w pkt 4 zaskarżonej decyzji i części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, gdzie przedstawiono zjazd z drogi krajowej nr 12 (wspólny dla działki nr 5/4 i 6/4), który nie ingeruje w działkę nr 5/4, gdyż położony jest w całości na działce nr 5/3. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem co do kształtu inwestycji nie mają żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Organ nie jest uprawniony do kontroli i oceny ustaleń cywilnoprawnych. W tej kwestii właściwy jest sąd cywilny. Organ dodał, powołując się na orzecznictwo, że jeśli subiektywne twierdzenie odwołującego, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, zostanie zweryfikowane negatywnie, organ II instancji obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez B. i D. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucili organowi naruszenie art. 11 d ust. 5 specustawy przez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania i nieustalenie z urzędu stron postępowania (art. 61 § 4 w zw. z art. 7, art. 28 k.p.a.), art. 11 c specustawy poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), brak załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiał dowodowego, w związku z pominięciem zajęcia części działki skarżących nr 5/2 (art. 80, art. 81 w zw. z art. 11 oraz art. 103 § 1 i 3 k.p.a.), brak wyjaśnienia przesłanek niezałatwienia sprawy zajęcia działki nr 5/2, pomimo wielokrotnego podnoszenia tej sprawy przez skarżących, co narusza art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 ust.1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 103 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy. W uzasadnieniu wskazali, że bezsporne jest, iż są właścicielami działki 5/2, którą częściowo zajęto pod drogę krajową nr 12. Organ II instancji pozostawił kwestię tę bez wyjaśnienia (protokół ze spotkania z 25 marca 2010 r; pismo z dnia 20 kwietnia 2010 r. i 26 kwietnia 2010 r.) i zwodził skarżących pismami, w których taktowani byli jak strony postępowania. Ponadto, odniósł się jedynie do zjazdów do działki 5/4, a pominął zajęcie części działki 5/2 i w tym kontekście przymiotu strony skarżących. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. skarżący powinni być więc powiadomieni o wszczęciu postępowania z urzędu. Niezapewnienie czynnego udziału stronom narusza też art. 10 k.p.a. Organ nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu stwierdzając, że jej udział w postępowaniu nie jest konieczny, szczególnie w sytuacji, gdy organ I instancji prowadzi ze stroną korespondencję, która ma ustalić wspólne stanowisko w sprawie, a następnie, gdy ustalenia nie idą po myśli organu traktuje podmiot negocjujący, jak nie stronę postępowania administracyjnego. Powołali następnie art. 28 k.p.a. i orzecznictwo wskazując, że organ powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 8 i 11 k.p.a. Podkreślili, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału, nie mogą być uznane za udowodnione oraz przedstawili obszerną argumentację co do konieczności przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wyjaśniając dodatkowo, że z wypisu z ewidencji gruntów dla działek nr 5/1 i 5/2 wynika, iż właścicielem tych nieruchomości jest R. spółka jawna z siedzibą w Żarach. Organ sprawdził w Krajowym Rejestrze Sądowym, że ww. podmiot jest wpisany pod nr [...]. Wspólnikami Spółki są M. R., K. R. oraz P. R., będący jednocześnie jej reprezentantami. W związku z powyższym organ stwierdził - podkreślając, iż okoliczność tą powołano dopiero w skardze - że skoro skarżący nie są właścicielami ww. działki, to również nie przysługiwał im przymiot strony w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśniając pojęcie interesu prawnego wskazał, że w art. 11 ust. 1 specustawy ustawodawca wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomość skarżących oznaczona jako działka o nr 5/4 położona jest poza liniami rozgraniczającymi planowaną inwestycję. Uwzględniając wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestor w części rysunkowej zagospodarowania terenu zaplanował zjazd z drogi krajowej nr 12, wspólny dla działki nr 5/4 i 6/4, który w całości położony jest na działce nr 5/3, a zatem nie ingeruje -jak słusznie podkreślił organ - w działkę nr 5/4. W konsekwencji takiego usytuowania zjazdu, działka skarżących 5/4 znalazła się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, co z kolei oznacza, że skarżący nie mieszczą się wśród podmiotów wymienionych w 11 d ust. 1 specustawy, a zatem nie przysługiwał im przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji jako chybiony uznał zarzut zgłoszony po raz pierwszy w skardze, o przysługującym skarżącym przymiocie strony ze względu na ich prawa właścicielskie do działki nr 5/2, skoro działka ta - jak sprawdził organ odwoławczy -pozostaje własnością R. spółki jawnej z siedzibą w Żarach ([...]), której wspólnikami są M., K. i P. R. Sąd pierwszej instancji uznał, że w konsekwencji powyższych ustaleń nie mogły być uwzględnione pozostałe zarzuty skargi sformułowane odnośnie naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 103 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle przedstawionej argumentacji, nie można było przyznać skarżącym przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie na podstawie korespondencji organu prowadzonej ze skarżącymi. W przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, wskazał, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który potwierdza powołana w zaskarżonej decyzji uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPS 16/98, LEX 37956 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (ONSA 1999/4/119, Prok. i Pr. wkł. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym zawartych między inwestorem a skarżącymi i wskazał, że ewentualnych roszczeń w tym zakresie skarżący mogą dochodzić przed sądami powszechnymi. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. pełnomocnik B. i D. R. zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.), mimo, że przedstawiony przez organ II instancji materiał dowodowy opierał się na budzących wątpliwości danych i zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w powyższej sprawie, uznając że planowana inwestycja (zjazd z drogi publicznej) położona jest poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową i ma zostać w całości zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym 5/3 stanowiącej własność Skarbu Państwa, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ta polegać ma na przebudowie zjazdu istniejącego od 2000 r., który obecnie zajmuje część działki 5/4 stanowiącej własność skarżących. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie, że skarżący posiadają interes prawny w postępowaniu. Nadto zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż od 10 lat na działce 5/4 będącej własnością skarżących, znajduje się część zjazdu z drogi publicznej objętego planowaną przebudową i że inwestycja ta wiąże się z koniecznością ingerencji w gruncie skarżących. Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji orzekł, iż skarżący nie są stroną postępowania, nie posiadając mapy sytuacyjno - wysokościowej terenu, na którym położone są działki nr 5/4 i 5/3, gdyż organ tej mapy nie załączył do akt sprawy. Mapa ta jednoznacznie wskazuje istniejący od 2000 roku zjazd typowy, który zajmuje także działkę 5/4 (3 m2 zajęte pod zjazd). Skarżący podnieśli, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu działka nr 5/4 położona jest na terenie oznaczonym symbolem KGP2 – droga krajowa (obwodnica m. Żary). Skarżący wskazali, iż działka nr 5/4 miała być odkupiona od skarżących z przeznaczeniem na drogę jednakże do transakcji nie doszło i działka do dnia dzisiejszego pozostaje własnością skarżących. Skarżący zaznaczyli, że lokalizacja zjazdu w tym miejscu – z obwodnicy miasta – została ustalona w § 6 umowy sprzedaży działki 5/3 na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Zielonej Górze. Okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek, dla których skarżący zdecydowali się sprzedać w/w nieruchomość z przeznaczeniem na drogę publiczną. Dzięki temu zapewnieniu skarżący mieli - po wydzieleniu drogi publicznej - zapewniony dostęp do pozostałych swoich nieruchomości, a w szczególności do działki nr 5/5. Likwidując istniejący zjazd - poprzez jego przebudowę - organ administracji ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny skarżących, co uzasadnia uznanie ich za stronę postępowania. Zdaniem skarżących tak istotny element sprawy nie stał się przedmiotem; postępowania dowodowego w sprawie odwoławczej, toczącej się zarówno przed organem II instancji, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżący podnieśli, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie ocenił jego całokształtu, zadawalając się błędnymi ustaleniami organu I instancji, które nie pokrywają się ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem skarżących mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nadto skarżący podnieśli, że pominięcie ich w postępowaniu stanowi zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów to przede wszystkim należy przypomnieć, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów to należy stwierdzić, iż dotyczą one naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Na pewno wskazanie jako naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jest całkowicie chybione, gdyż jak wspomniano wyżej kontrolą Sądu I instancji była objęta decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a więc skarga kasacyjna powinna odnosić się do wykazania, iż skarżącym kasacyjnie przysługuje legitymacja do występowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 4 lutego 2010 r. a nie podnosić kwestie związane z postępowaniem nadzwyczajnym, kiedy nie zostało zakończone postępowanie zwykłe. Tak sformułowany zarzut w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłaby wywodzić strona w skardze wobec decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę bez jej udziału w postępowaniu. Podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia postępowania dowodowego i kwestionujące prawidłowość ustalenia stanu faktycznego należy uznać za nieuprawnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny odnosi się do kwestii, że na działce nr 5/4 znajduje się część istniejącego od 10 lat zjazdu, który został ustalony w § aktu notarialnego z dnia 23 grudnia 1998 r. Należy przede wszystkim przypomnieć, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczy szczególnego postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy w samodzielny sposób regulują kwestię stron postępowania dotyczących inwestycji objętych tą ustawą z wyłączeniem przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie (art. 11i ust. 1). Mając na uwadze zakres inwestycji objętej decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 4 lutego 2010 r. dotyczącej rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr 12 z drogą wojewódzką nr 287 w km 37+425,50 nie ulega wątpliwości, iż inwestycja nie obejmuje działki 5/4, a wiec zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy właściciel tej działki nie może być uznany za stronę tegoż postępowania, gdyż znajduje się ona poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Natomiast podnoszone przez skarżących kasacyjnie kwestie ich ustaleń z inwestorem w zawartej umowie cywilnoprawnej nie mogą oddziaływać na decyzję organu a kwestie sporne powinny być rozwiązywane pomiędzy stronami zawartej umowy lub na drodze sądowej, ale przed właściwym sądem powszechnym. Także podnoszony fakt istniejącego zjazdu częściowo na działce nr 5/4 wykonany w oparciu o zawartą umowę z inwestorem nie ma w sprawie znaczenia, gdyż jak wspomniano wyżej inwestycja, która ma być realizowana na podstawie decyzji z dnia 4 lutego 2010 r. nie dotyczy działki nr 5/4. Wobec prawidłowych ustaleń stanu faktycznego odnośnie działki nr 5/4 i braku wskazań przez skarżących kasacyjnie podstawy materialnoprawnej z której miałby wynikać ich interes prawny do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.