I OSK 762/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 772/10 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 772/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta Rumi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta Rumi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekł, że zasiłek rodzinny, przyznany na A. W., wypłacony w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r., w kwocie 68 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznany na A. W., wypłacony w okresie od 1 marca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r., w kwocie 50 zł miesięcznie, jest świadczeniem nienależnie pobranym. W decyzji tej organ określił, iż wysokość nienależnie pobranych świadczeń wynosi 608 zł wraz z ustawowymi odsetkami na dzień wydania decyzji w kwocie 40,91 zł i dalszymi, liczonymi do dnia spłaty oraz zobowiązał I. W. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z dodatkiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ I instancji ustalił, iż w dniu 19 września 2008 r. I. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna A. W. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. przyznano wnioskującej zasiłek rodzinny na A. W., na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.; jednorazowo dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rok szkolny 2008/2009 oraz dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta Rumi, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. zmienił decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. i przyznał wnioskującej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku na okres do dnia 31 października 2009 r. W dniu 10 listopada 2009 r. organ wystąpił do Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...] w G. z zapytaniem, w jakim okresie A. W. był lub jest uczniem w szkole. W odpowiedzi nadesłano informację, z której wynika, że A. W. był uczniem ZSZ Nr [...] w G. w okresie od 1 września 2008 r. do dnia 27 lutego 2009 r. i z dniem 27 lutego 2009 r. został skreślony z listy uczniów. Na podstawie uzyskanych informacji, MOPS w Rumi, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na dziecko. Organ I instancji podkreślił, iż I. W. znany był obowiązek powiadomienia o wystąpieniu wszelkich zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. Po ustaleniu, że A. W. z dniem 27 lutego 2009 r. został skreślony z listy uczniów, organ na nowo rozpatrzył prawo I. W. do zasiłku rodzinnego i dodatków na syna i stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek uprawniających do pobierania świadczeń rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W. wskazując, iż nie wiedziała, że jej syn przestał uczęszczać do szkoły, ani syn, ani szkoła nie powiadomili jej bowiem o tym fakcie. Syn cały czas pozostaje na jej utrzymaniu i po raz kolejny rozpoczął naukę w szkole. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej 14 - dniowy termin jej wykonania. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w dniu 18 listopada 2009 r. wpłynęło do organu I instancji zaświadczenie z Zespołu Szkół [...] w G. o skreśleniu z listy uczniów z dniem 27 lutego 2009 r. syna wnioskodawczyni A. W. Informacja ta stanowiła podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a następnie wydania decyzji o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, brak było podstaw prawnych do określenia terminu wykonania decyzji, jak to uczynił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu wskazując, iż kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami należy wpłacić na podane konto w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku I. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca oświadczyła, iż syn nie poinformował jej o zaprzestaniu uczęszczania do szkoły, a szkoła nie poinformowała jej o fakcie skreślenia syna z listy uczniów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Z obowiązkiem organu ustawodawca wiąże ściśle obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Obowiązek zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego" obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że świadczeniobiorca może wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy tylko wtedy, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia jest mu znana, czyli jest świadomy jej wystapienia. Zatem elementem sine qua non uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. A contrario brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Decydujące w tej mierze znaczenie ma ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Nie można zatem uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały. W ocenie Sądu I instancji skreślenie syna wnioskodawczyni – A. W. z listy uczniów w dniu 27 lutego 2009 r. nie uzasadnia nakazania zwrotu świadczenia rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego jako świadczenia nienależnie pobranego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musiała bowiem być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych wystąpiła. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżąca oświadczyła, iż ani syn ani szkoła nie poinformowali jej o skreśleniu z listy uczniów. Skarżąca wskazała, iż syn codziennie wychodził z domu do szkoły a ona kupowała mu co miesiąc bilet na dojazdy do szkoły. Zdaniem WSA w Gdańsku, organy orzekające bez zbadania i ustalenia kiedy skarżąca faktycznie dowiedziała się o skreśleniu syna z listy uczniów przyjęły, iż nastąpiło to z dniem 27 lutego 2009 r. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń, które potwierdzałyby od kiedy skarżąca była świadoma, że świadczenie, które pobiera jest świadczeniem nienależnie pobranym. W aktach sprawy brak bowiem informacji aby skarżąca w dniu 27 lutego 2009 r. dowiedziała się o skreśleniu syna z listy uczniów. Organ nie poczynił ustaleń czy syn lub szkoła poinformowała o tym fakcie skarżącą, bądź czy skarżąca z uwagi na zachowanie syna winna była przypuszczać, iż syn zaprzestał chodzenia do szkoły i od kiedy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Miasta Rumi, w istocie pozbawił skarżącą udziału w postępowaniu. Organ ten nie powiadomił skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, nie zapewnił skarżącej udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie umożliwił jej ustosunkowania się przed wydaniem decyzji do zebranych dowodów, ograniczając się do doręczenia wydanej w sprawie decyzji. Wskazano także na wadliwość decyzji organu II instancji, który ograniczył się do orzeczenia o uchyleniu punktu 5 decyzji organu I instancji, nie zamieszczając w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenia o umorzeniu postępowania w uchylonym zakresie, co naruszało dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że orzekający w sprawie organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczając się do orzeczenia o uchyleniu pkt 5 decyzji organu I instancji nie zamieszczając w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenia o umorzeniu postępowania w uchylonym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kładzie akcent na samo wystąpienie okoliczności, a więc na obiektywnie istniejący stan rzeczy, a nie na subiektywną wiedzę strony o wystąpieniu takiej okoliczności. Przepis wymaga jedynie by strona została pouczona o sytuacjach skutkujących brakiem uprawnień do pobierania świadczeń. W niniejszej sprawie obie przesłanki wymienione w powołanym przepisie wystąpiły, co przesądziło o konieczności uznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku za świadczenie nienależnie pobrane. Okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń rodzinnych wystąpiły w momencie skreślenia syna wnioskodawczyni z listy uczniów z dniu 27 lutego 2009 r., a pobierająca te świadczenia I. W. była prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu w sytuacji zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć innego stanowiska niż takie, że przy zachowaniu minimum staranności I. W. winna była wiedzieć, iż jej syn nie uczęszcza do szkoły, a w konsekwencji pobierany przez nią zasiłek nie przysługuje. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, żaden przepis ustawy nie reguluje kwestii dotyczącej prowadzenia postępowania w zakresie zwrotu kwot świadczeń nienależnie pobranych w określonym terminie, jak również nie uprawnia organów do rozstrzygania w decyzji w tymże zakresie. Wobec tego nie było podstawy do umorzenia takiego postępowania, a ten fragment rozstrzygnięcia, który nie znajdował podstawy prawnej w obowiązujących przepisach, należało wyeliminować. Tego rodzaju rozstrzygnięcie mieści się przy tym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Artykuł 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza Miasta Rumi z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiera upoważnienie ustawowe dla organów administracji do wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Z powołanego przepisu wynika zatem, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż uznanie przez organy, że wypłacony I. W. w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony jej w okresie od 1 marca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zostało oparte na prawidłowych rozważaniach i ustaleniach. Okolicznością wpływającą na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne było zaprzestanie nauki przez syna skarżącej i skreślenie go w związku z tym z listy uczniów. Jednakże, jak wyżej wskazano, samo wystąpienie takiej okoliczności nie uzasadnia nakazania zwrotu świadczenia rodzinnego jako świadczenia nienależnie pobranego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musiała bowiem być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie lub zawieszenie prawa do uzyskanego świadczenia wystąpiła. W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, skarżąca nie tylko we wniesionej skardze, ale również w odwołaniu z dnia 29 grudnia 2009 r. oświadczyła, że szkoła nie poinformowała jej o skreśleniu syna z listy uczniów. Organy nie ustaliły kiedy skarżąca faktycznie dowiedziała się o skreśleniu syna z listy słuchaczy Zespołu Szkół [...] w G. a tym samym od kiedy skarżąca była świadoma, że świadczenie, które pobiera jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z pisma dyrektora szkoły z dnia 16 listopada 2009 r., na który powołał się organ, wynika jedynie, że A. W. został skreślony z listy uczniów w dniu 27 lutego 2009 r., natomiast dnia 4 września 2009 r. odebrał dokumenty ze szkoły. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wydanie decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W ramach omawianej zasady mieści się wymóg przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Wobec tego, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.