II SA/Gd 772/10

Dnia 2 lutego 2011 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 grudnia 2009 r. Nr [...]; 2. orzeka, że uchylone w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Gd 772/10 Uzasadnienie Burmistrz Miasta, na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8, art. 15, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. nr [...] orzekł, że zasiłek rodzinny, przyznany na A. W., wypłacony w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r., w kwocie 68 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznany na A. W., wypłacony w okresie od 1 marca 2009 r. do 30 czerwca 2009 r., w kwocie 50 zł miesięcznie, jest świadczeniem nienależnie pobranym. W decyzji tej organ określił, iż wysokość nienależnie pobranych świadczeń wynosi 608 zł wraz z ustawowymi odsetkami na dzień wydania decyzji, w kwocie 40,91 zł i dalszymi, liczonymi do dnia spłaty oraz zobowiązał I. W. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z dodatkiem, w kwocie 608 zł i ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia spłaty, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ I instancji ustalił, iż w dniu 19 września 2008 r. I.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna A. W.. Decyzją z dnia 29 września 2008 r. Nr [...] przyznano wnioskującej zasiłek rodzinny na A. W., na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.; jednorazowo dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rok szkolny 2008/2009 oraz dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2008 r., nr 233, poz. 1456), Kierownik MOPS, decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia 29 września 2008 r. i przyznał wnioskującej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku na okres do dnia 31 października 2009 r. W dniu 10 listopada 2009 r. organ wystąpił do Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 1 z zapytaniem, w jakim okresie A. W. był lub jest uczniem w szkole. W odpowiedzi nadesłano informację, z której wynika, że A. W. był uczniem ZSZ Nr 1 w okresie od 1 września 2008 r. do dnia 27 lutego 2009 r. i z dniem 27 lutego 2009 r. został skreślony z listy uczniów. Na podstawie uzyskanych informacji, MOPS, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na dziecko. Kierownik MOPS podkreślił, iż I.W. znany był obowiązek powiadomienia o wystąpieniu wszelkich zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, gdyż wyciąg z treści art. 25 ust. 1 znajduje się zarówno we wniosku złożonym przez I. W. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków jak i w pouczeniu decyzji, przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, którą skarżąca otrzymała w dniu 10 lipca 2009 r. Organ wskazał, iż po ustaleniu, że A. W. z dniem 27 lutego 2009 r. został skreślony z listy uczniów, na nowo rozpatrzył prawo I. W. do zasiłku rodzinnego i dodatków na syna i stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek uprawniających do pobierania świadczeń rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W. wskazując, iż nie wiedziała, że jej syn przestał uczęszczać do szkoły, ani syn, ani szkoła nie powiadomili jej bowiem o tym fakcie. Syn cały czas pozostaje na jej utrzymaniu i po raz kolejny rozpoczął naukę w szkole. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt 126/2010, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej 14 - dniowy termin jej wykonania. Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Kwoty świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium ustaliło, iż w dniu 18 listopada 2009 r. wpłynęło do organu I instancji zaświadczenie z Zespołu Szkół Mechanicznych o skreśleniu z listy uczniów z dniem 27 lutego 2009 r. syna wnioskodawczyni A. W. (urodzonego w dniu 27 stycznia 1991 r.) Informacja ta stanowiła podstawę do uchylenia przez organ I instancji decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a następnie wydania decyzji o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, brak było podstaw prawnych do określenia terminu wykonania decyzji, jak to uczynił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu wskazując w pkt 5, iż kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami należy wpłacić na podane konto w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca oświadczyła, iż syn nie poinformowała jej o zaprzestaniu uczęszczania do szkoły, skarżąca co miesiąc kupowała mu bilet celem dojazdu do szkoły. Szkoła również nie poinformowała jej o fakcie skreślenia syna z listy uczniów, dlatego też nie mogła ona poinformować organu o tym fakcie. Skarżąca oświadczyła, że była nieświadoma braku prawa do pobierania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona w niniejszej sprawie, wykazała że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarga I. W. zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organu I jak i II instancji stanowił przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 133, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależne świadczenie rodzinne uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługuje m.in. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 września 2008 r. (zmienioną następnie decyzją z dnia 8 lipca 2009 r.) Kierownik MOPS przyznał I. W. zasiłek rodzinny na syna A. W., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres od 1 września 2008 r. do dnia 31 października 2009 r. Uprawnienie do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do zasiłku rodzinnego może nabyć i zachować tylko taka osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. Natomiast w celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - określoną w powołanym art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, która ma zapobiegać pobieraniu świadczeń rodzinnych przez osoby do nich nieuprawnione. W treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Z obowiązkiem organu ustawodawca wiąże ściśle obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Obowiązek zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego" obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy. Świadczeniobiorca może wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy tylko wtedy, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia jest mu znana, czyli jest świadomy jej wystapienia. Zatem elementem sine gua non uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. A contrario brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Decydujące w tej mierze znaczenie ma ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Zgodnie więc z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07 – Lex 486343, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07 – Lex 501792 i z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1107/07- Lex 489216). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż uznanie przez organy orzekające w sprawie, że pobierane przez skarżącą I. W., w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r., świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie było oparte na prawidłowych rozważaniach i ustaleniach. Skarżąca I. W. została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia rodzinnego. Pouczenie takie zawarte jest we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku a skarżąca złożyła pod nim własnoręczny podpis oraz doręczonych stronie decyzjach z dnia 29 września 2008 r. i 8 lipca 2009 r. W niniejszej sprawie okolicznością wpływającą na zmianę przyznanego świadczenia rodzinnego było skreślenie syna wnioskodawczyni – A. W. z listy uczniów w dniu 27 lutego 2009 r. Jednakże, jak wyżej wskazano, samo wystąpienie takiej okoliczności nie uzasadnia nakazania zwrotu świadczenia rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego jako świadczenia nienależnie pobranego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musiała bowiem być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych wystąpiła. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżąca oświadczyła, iż ani syn ani szkoła nie poinformowali jej o skreśleniu z listy uczniów. Skarżąca wskazała, iż syn codziennie wychodził z domu do szkoły a ona kupowała mu co miesiąc bilet na dojazdy do szkoły. Organy orzekające w sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, bez zbadania i ustalenia kiedy skarżąca faktycznie dowiedziała się o skreśleniu syna z listy uczniów przyjęły, iż nastąpiło to z dniem 27 lutego 2009 r. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń, które potwierdzałyby od kiedy skarżąca była świadoma, że świadczenie, które pobiera jest świadczeniem nienależnie pobranym. W aktach sprawy brak bowiem informacji aby skarżąca w dniu 27 lutego 2009 r. dowiedziała się o skreśleniu syna z listy uczniów. Organ nie poczynił ustaleń czy syn lub szkoła poinformowała o tym fakcie skarżącą, bądź czy skarżąca z uwagi na zachowanie syna winna była przypuszczać, iż syn zaprzestał chodzenia do szkoły i od kiedy. W postępowaniu administracyjnym, stosownie zaś do sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, wydanie decyzji w każdym przypadku winno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W ramach omawianej zasady mieści się wymóg przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy (tzw. zasada oficjalności). Nadto wskazać należy, iż organ I instancji w istocie pozbawił skarżącą udziału w postępowaniu. Organ ten wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. nie powiadomił skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie, wbrew treści art. 10 § 1 k.p.a. organ nie zapewnił skarżącej udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie umożliwił jej ustosunkowania się przed wydaniem decyzji do zebranych dowodów, ograniczając się do doręczenia skarżącej wydanej w sprawie decyzji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca dopiero w odwołaniu mogła podnieść zarzuty dotyczące braku wiedzy o zaprzestaniu uczęszczania przez jej syna do szkoły, a organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Nadto wskazać należy na wadliwość decyzji i organu II instancji, który ograniczył się do orzeczenia o uchyleniu punktu 5 decyzji organu I instancji, nie zamieszczając w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenia o umorzeniu postępowania w uchylonym zakresie, co narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odnośnie postępowania przed organem I instancji zachodzi nadto przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a decyzja organu II instancji narusza treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, kierując się zawartą w niniejszym wyroku oceną prawną, organ I instancji winien ustalić przy wykorzystaniu przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, kiedy skarżąca dowiedziała się o skreśleniu syna A.W. z listy uczniów i od kiedy zaistniał obowiązek powiadomienia przez skarżącą organu o tym fakcie, a następnie rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem dokonanej w wyroku wykładni przepisów prawa.