II SA/Bk 474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...].05.2011 r., ponownie uchyliło decyzję Burmistrza B. P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Po rozpatrzeniu wniosku S. N., Burmistrz B. P. ustalił warunki zabudowy działki nr ew. 635/8, położonej w B. P., przy ul. W., dla inwestycji w postaci rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego gospodarczego z przeznaczeniem całości na zakład handlu opakowaniami szklanymi oraz małą poligrafię - drukowanie etykiet na opakowania szklane oraz budowy zjazdu publicznego z ul. W. Linie rozgraniczające teren inwestycji wskazano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 i oznaczono linią koloru czerwonego oraz literami ABCD (zał. nr 1), natomiast obszar analizowany linią ciągłą koloru pomarańczowego (zał. nr 2). Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu M. T.-Ż. i A. Ż., właściciele sąsiedniej działki nr 607/25, podnosząc że teren planowanej inwestycji należy do dzielnicy domów jednorodzinnych o zwartej zabudowie, w której brak jest zabudowy usługowo-handlowej. Zdaniem skarżących, organ l instancji dokonał ponownej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która odbiega od wytycznych SKO, nie wyjaśniając na czym ma polegać planowana przez inwestora działalność oraz jej skala. W przekonaniu skarżących ustalając warunki zabudowy należy odnieść się do wymagań prawno-budowlanych dotyczących istniejącej zabudowy, a w szczególności spełnienia istniejących przepisów budowlanych. Należy też uwzględnić charakter zabudowy całej działki, czyli istniejących już budynków łącznie z ich przeznaczeniem oraz stanem istniejącym. Zdaniem Kolegium, organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę, naruszył przepisy proceduralne poprzez niewyjaśnienie w stopniu wystarczającym stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia. W sprawie kontrowersyjne jest nadal spełnienie pierwszej przesłanki, której stwierdzenie wystąpienia wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy terenu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu dziatki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (dziatki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Kolegium organ l instancji przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże określił granice obszaru analizowanego daleko przekraczające trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie wyjaśniając przy tym powodu tak szerokiego ujęcia terenu. Jest to tym bardziej zastanawiające, że w części tekstowej analizy wskazał, iż granice tego obszaru wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Ponadto w wyznaczonym obszarze analizowanym organ l instancji dokonał ustaleń nie mających odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Chodzi mianowicie o ustalenie charakteru istniejącej zabudowy w celu określenia możliwości realizacji planowanej inwestycji ze względu na jej funkcję. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz budynki gospodarcze, produkcyjne i użyteczności publicznej. Nie wyjaśnił jednak, jakiego rodzaju działalność produkcyjna prowadzona jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W części tekstowej wskazał natomiast, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Zdaniem Kolegium zebrany materiał dowodowy wykazuje sprzeczności oraz braki wymagające wyjaśnienia i uzupełnienia. Kolegium zaleciło też dokonanie analizy charakteru inwestycji realizowanej przez inwestora tj. czy ma ona charakter usługowy, czy produkcyjny ewentualnie mieszany. Wskazało też, że przy dokonaniu tej oceny należy uwzględnić wyjaśnienia inwestora – S. N. złożone do organu l instancji po wniesieniu odwołania przez skarżących, zapewniając przy tym możliwość ustosunkowania się do nich stronom postępowania. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, bez narażenia się na skuteczny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ze względu na konieczność uzupełnienia bądź przeprowadzenia ponownej analizy terenu, której część tekstowa i graficzna jest załącznikiem do decyzji organu l instancji. Skargę na decyzję Kolegium do sądu administracyjnego wywiódł S. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. wobec uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że organ I instancji, wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 7 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego; art. 61 ust 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez błędną interpretację oraz zakwestionowanie spełnienia warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez błędną interpretację. Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji, wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istota sporu dotyczy spełnienia przez Inwestora przesłanki, o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji (m.in. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dołączonej do decyzji Burmistrza z [...].02.2011 r.) wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora tj. na działce o nr geod. 635/7 (ul. B.), będącej własnością państwa M. D. T. –Ż. i A. Ż. jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług ubezpieczeniowych. Na gruncie tej sprawy należy zauważyć, iż w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sprawie znalazła się działka sąsiednia pozwalająca na określenie cech zabudowy o jakie wnosił inwestor. Ponadto SKO nie wykazało, jakich konkretnych czynności nie wykonał organ pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło Burmistrzowi niewyjaśnienie jakiego rodzaju działalność produkcyjna jest prowadzona w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Stwierdzenie to jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10.01.2011 r. dołączonej do decyzji z [...].02.2011 r. organ wyraźnie wskazał w punkcie 2, iż na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Wymienił przy tym: ul. W. - stomatolog, ul. W. - sklep spożywczy i hurtownia, ul. S. - sklep budowlany, ul. S. - PZD, ul. W. - firma odzieżowa, ul. B. - gaz techniczny, ul. B. - usługi transportowe oraz ul. B. - ubezpieczenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że bezpodstawne jest uznanie, iż ustalenie przez organ pierwszej instancji charakteru istniejącej zabudowy nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazana analiza jest częścią materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji. Z tej analizy m.in. z pkt 2 wynika jaki charakter ma istniejąca zabudowa. SKO wskazało również na sprzeczność polegającą na wskazaniu, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz budynki gospodarcze, produkcyjne oraz użyteczności publicznej, natomiast w części tekstowej jest mowa o zabudowie mieszkaniowej i usługowej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma tutaj sprzeczności. Jak wynika z ww. analizy budynki, w których prowadzona jest działalność usługowa, są jednocześnie budynkami mieszkalnymi, bądź gospodarczymi lub użyteczności publicznej. Bezpodstawny jest również wniosek SKO dotyczący niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji charakteru inwestycji realizowanej przez inwestora, gdyż ze złożonego wniosku oraz wyjaśnień wynika jaki charakter ma planowana inwestycja. Pismami z 23 i 24.02.2011 r. inwestor szczegółowo opisuje co będzie przedmiotem działalności oraz jaki będzie jej zakres. Ponadto w przedmiotowej sprawie organy administracyjne kilkukrotnie naruszały przepis art. 35 k.p.a., załatwiając sprawy po terminie oraz nie informując o tym stron w wymaganym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w swojej decyzji i stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie kontrowersyjne jest nadal spełnienie pierwszej przesłanki, której stwierdzenie wystąpienia wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy terenu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazało, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.01.2010 r. II SA/Bk 637/09). Organ l instancji przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże określił granice obszaru analizowanego daleko przekraczające trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie wyjaśniając przy tym powodu tak szerokiego ujęcia terenu. Jest to tym bardziej zastanawiające, że w części tekstowej analizy wskazał, iż granice tego obszaru wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Ponadto w wyznaczonym obszarze analizowanym organ l instancji dokonał ustaleń nie mających odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Chodzi mianowicie o ustalenie charakteru istniejącej zabudowy w celu określenia możliwości realizacji planowanej inwestycji ze względu na jej funkcję. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz budynki gospodarcze, produkcyjne i użyteczności publicznej. Nie wyjaśnił jednak, jakiego rodzaju działalność produkcyjna prowadzona jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W części tekstowej wskazał natomiast, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Zebrany materiał dowodowy wykazuje zatem sprzeczności oraz braki wymagające wyjaśnienia i uzupełnienia. W tym kontekście należy również dokonać analizy charakteru inwestycji realizowanej przez inwestora tj. czy ma ona charakter usługowy, czy produkcyjny ewentualnie mieszany. Dokonując tej oceny należy uwzględnić wyjaśnienia inwestora – S. N. złożone do organu l instancji po wniesieniu odwołania przez skarżących, zapewniając przy tym możliwość ustosunkowania się do nich stronom postępowania. Kolegium uznało, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium organ I instancji uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonując dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, co jest niezbędne w celu ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Naruszył też przepis § 3 ust. 2 powołanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości przekraczającej 3-krotną szerokość frontu wnioskowanej działki, nie uzasadniając przy tym powodów tego przekroczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na mocy której uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest zatem ustalenie czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w wersji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja Kolegium została wydana w dniu [...].05.2011 r. zatem do jej oceny ma zastosowanie powołany przepis w wersji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej, wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach danej sprawy do jej przedłużania, a może nawet spowodować przewlekłość postępowania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uznana, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie (np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu) powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 k.p.a. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (również w trybie art. 136 k.p.a.). Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Powierzenie organowi I instancji wykonania czynności na podstawie art. 136 k.p.a. nie oznacza jednak zmiany właściwości instancyjnej, a organ II instancji zachowuje pełną kontrolę zarówno formalną jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki NSA dostępne w CBOSA: II OSK 941/10, II OSK 724/10). Przekładając powyższe na realia sprawy uznać należało, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na brak wyjaśnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Zarzuty Kolegium w stosunku do decyzji organu I instancji sprowadzają się do trzech kwestii: braku precyzyjnego określenia charakteru inwestycji; braku precyzyjnych ustaleń w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. kontynuacji funkcji; a także podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Odnośnie braku określenia charakteru inwestycji przez wnioskodawcę, zdaniem Sądu, pogląd Kolegium co do potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień w tej mierze, jest nietrafny. Jak wynika z akt wniosek inwestora został uzupełniony w dniu 18.01.2011 r., po wydaniu pierwszej decyzji kasacyjnej przez SKO, poprzez dopisanie charakterystyki inwestycji (karta 2 akt administracyjnych). Dodatkowo, już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, pismem z dnia 24.02.2011 r., Skarżący jeszcze raz złożył wyjaśnienia co do charakteru inwestycji (karty 36-37 akt administracyjnych). W decyzji organu I instancji z dnia [...].02.2011 r. w zakresie rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu wskazano: "Zabudowa usługowa: rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na zakład handlu opakowaniami szklanymi oraz mała poligrafia - drukowanie etykiet na opakowania szklane oraz budowa zjazdu publicznego z ul. W.". Z powyższego wynika, że warunki zabudowy dotyczą obiektu przeznaczonego do prowadzenia handlu opakowaniami szklanymi a także przeznaczonego do drukowania etykiet na opakowania szklane. Ponadto Skarżący nie kwestionował zgodności przedmiotu inwestycji z jego wnioskiem, czego dowodem jest brak odwołania od decyzji organu I instancji. Należało więc przyjąć, że określony przez organ przedmiot inwestycji jest zgodny z intencją inwestora. Rację ma Kolegium twierdząc, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, zatem organy administracji publicznej są związane wnioskiem. Tym niemniej skoro Skarżący nie kwestionował sposobu określenia inwestycji w decyzji organu I instancji, to zupełnie niezrozumiałe byłoby dopytywanie Skarżącego czy decyzja organu I instancji jest zgodna z jego wnioskiem. Uzupełniony wniosek inwestora określa charakter i rodzaj inwestycji oraz zawiera pozostałe prawem przewidziane elementy, o których mowa w art. 54 w związku art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie było więc także podstaw do ewentualnego wzywania skarżącego do uzupełnienia braków we wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Odnośnie drugiego zarzutu - braku precyzyjnych ustaleń w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. kontynuacji funkcji – zgodzić się należy z Kolegium, iż, po pierwsze: w analizie nie uzasadniono przyjętej wielkości obszaru analizowanego; po wtóre: nomenklatura dotycząca określenia zabudowy na analizowanym terenie, zawarta w części tekstowej i w części graficznej, jest nieprecyzyjna. Odnośnie pierwszego zarzutu zwrócić należy uwagę, że świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przytoczony przepis określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem przyjęcie większego obszaru do analizy nie może być uznane ex definicione za naruszenie prawa. Argumentacja Kolegium jest tym bardziej mało przekonująca, gdyż na obszarze, który mieści się w obrębie trzykrotności frontu działki znajdują się również częściowo obiekty służące użyteczności publicznej (Powiatowy Zarząd Dróg, szkoła podstawowa). Otoczenie analizowanej działki nie stanowi jednolitego w swoim wyrazie zespołu urbanistycznego. Niewątpliwie dominującą jest zabudowa mieszkaniowa ale występują wspomniane obiekty komunalne a na obszarze przyjętym do analizy także inne funkcje zabudowy. Zatem różnorodność form zabudowy i zagospodarowania w bliskim sąsiedztwie działki inwestora może uzasadniać potrzebę przyjęcia do analizy obszaru większego niż minimum wskazane w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Podzielić trzeba też stanowisko Kolegium, że nomenklatura dotycząca form zabudowy na analizowanym terenie, zawarta w części tekstowej i w części graficznej, jest nieprecyzyjna. W części tekstowej używa się określenia "zabudowa usługowa", z kolei w części graficznej analizy użyto sformułowań: budynki gospodarcze, budynki produkcyjne, użyteczność publiczna (karta 25 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie by na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnić wątpliwości co do przyczyn przyjęcia takiego obszaru do analizy, jak i niespójności w zakresie nomenklatury dotyczącej rodzajów zabudowy. Zwrócić należy uwagę, że część graficzna analizy zawiera wymagane prawem ustalenia- oznaczono w niej kolorem i ponumerowano cyframi: 1,2,3,4, odpowiednio: zabudowę mieszkaniową, budynki gospodarcze, budynki produkcyjne, użyteczność publiczną. Skoro Kolegium powzięło wątpliwość co do rodzaju prowadzonych działalności produkcyjnych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to mogło zażądać od osoby sporządzającej analizę wyjaśnień odnośnie rodzaju działalności produkcyjnej, prowadzonej w obiektach uwzględnionych w analizie funkcji. Powziąwszy wątpliwość w tej mierze organ odwoławczy mógł skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a. i wyjaśnić te wątpliwości na etapie postępowania odwoławczego. Nie są to okoliczności na tyle ważne z punktu widzenia istoty sprawy by konieczne było ponowne sporządzanie analizy, zwłaszcza że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o kontynuacji funkcji jako warunku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie w analizie, że na terenie analizowanym są obiekty o funkcji produkcyjnej uzasadnia przyjęcie poglądu, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy może być dopuszczona zabudowa o funkcji produkcyjnej. Dlatego też swoistego rodzaju "dociekliwość" organu odwoławczego w przedmiocie szczegółowego ustalania rodzajów funkcji produkcyjnej na danym obszarze powinna mieć swoją argumentację w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego. Brak takiego uzasadnienia skutkuje tym, że trudno odnieść się do sposobu rozumowania organu w tym zakresie. Odnośnie argumentu Kolegium, że orzeczenie w postępowaniu odwoławczym co do istoty nie było możliwe, gdyż analiza jest załącznikiem do decyzji, a skoro analiza jest wadliwa to musi być sporządzona ponownie. Po pierwsze, jak wskazał Sąd, błędy w analizie były możliwe do naprawienia na etapie postępowania odwoławczego, po drugie: ustalenia zawarte w analizie mogły być doprecyzowane na etapie postępowania odwoławczego w oddzielnym piśmie osoby sporządzającej analizę, dołączonym do akt administracyjnych, gdyż to decyzja, a nie załączniki do niej, kształtuje prawo w zakresie zabudowy. Analiza i jej wyniki stanowi podstawę do określenia warunków zabudowy w decyzji. Rację ma także Kolegium twierdząc, że w części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia 07.07.2010 r. (karta 6 akt administracyjnych) zawarto stwierdzenie, iż analizą objęto obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki, podczas gdy z części graficznej tej analizy (karta 25 akt administracyjnych) wynika, że jest to obszar większy. Jednakże owe uchybienie, bez ustalenia jego przyczyn, nie może automatycznie skutkować twierdzeniem, że wszystkie ustalenia dokonane w analizie są nieprawdziwe. Wydaje się, że stwierdzenie zawarte w analizie jest efektem przeoczenia bądź błędu pisarskiego - co również mogło być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwęgleni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujący wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200.