II OSK 92/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 474/11 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/BK 474/11, po rozpoznaniu skargi S. N., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zasądził od organu na rzecz skarżącego S. N. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Bielska Podlaskiego na wniosek S. N. decyzją z dnia [...] lutego 2011 nr [...] ustalił warunki zabudowy działki nr ew. [...], położonej w B. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego gospodarczego z przeznaczeniem całości na zakład handlu opakowaniami szklanymi oraz małą poligrafię - drukowanie etykiet na opakowania szklane oraz budowy zjazdu publicznego z ul. Wysockiego. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu M. T. i A. Z., właściciele sąsiedniej działki nr [...], podnosząc że teren planowanej inwestycji należy do dzielnicy domów jednorodzinnych o zwartej zabudowie, w której brak jest zabudowy usługowo-handlowej. Zdaniem skarżących, organ l instancji dokonał ponownej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która odbiega od wytycznych SKO, nie wyjaśniając na czym ma polegać planowana przez inwestora działalność oraz jej skala. Zdaniem Kolegium, organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę, naruszył przepisy proceduralne poprzez niewyjaśnienie w stopniu wystarczającym stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, bowiem przeprowadzając ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego określił w sposób daleko przekraczający trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie wyjaśniając przy tym powodu tak szerokiego ujęcia terenu. Natomiast w części tekstowej analizy wskazał, iż granice tego obszaru wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. W wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej instancji dokonał ustaleń nie mających odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Organ bowiem wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz budynki gospodarcze, produkcyjne i użyteczności publicznej, lecz nie wyjaśnił jednak, jakiego rodzaju działalność produkcyjna prowadzona jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W części tekstowej wskazał natomiast, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Zdaniem Kolegium, zebrany materiał dowodowy wykazuje sprzeczności oraz braki wymagające wyjaśnienia i uzupełnienia. Kolegium zaleciło też dokonanie analizy charakteru inwestycji realizowanej przez inwestora, pod względem czy ma ona charakter usługowy, czy produkcyjny ewentualnie mieszany. Wskazało też, że przy dokonaniu tej oceny należy uwzględnić wyjaśnienia inwestora – S. N. złożone do organu pierwszej instancji po wniesieniu odwołania przez skarżących, zapewniając przy tym możliwość ustosunkowania się do nich stronom postępowania. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na skuteczny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ze względu na konieczność uzupełnienia bądź przeprowadzenia ponownej analizy terenu, której część tekstowa i graficzna jest załącznikiem do decyzji organu l instancji. W skardze S. N. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 kpa wobec uznania przez Kolegium, że organ I instancji, wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzucił również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędne stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącego, Kolegium naruszyło art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację oraz zakwestionowanie spełnienia warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędną interpretację. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji, wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istota sporu dotyczy spełnienia przez inwestora przesłanki, o której mowa w art. 61 ust 1 ww. ustawy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora tj. na działce o nr geod. 635/7, będącej własności M. T. i A. Z. prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług ubezpieczeniowych. W granicach obszaru analizowanego znalazła się więc działka sąsiednia pozwalająca na określenie cech zabudowy o jakie wnosił inwestor. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 stycznia 2011 r. dołączonej do decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. organ wyraźnie wskazał w punkcie 2, iż na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, w tym przy ul. [...] - stomatolog, ul. [...] - sklep spożywczy i hurtownia, ul. [...] - sklep budowlany, ul. [...] - PZD, ul. [...] - firma odzieżowa, ul. [...] - gaz techniczny, ul. [...] - usługi transportowe oraz ul. [...] - ubezpieczenia. Bezpodstawne zatem Kolegium uznało, iż ustalenie przez organ pierwszej instancji charakteru istniejącej zabudowy nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący stwierdził, iż wbrew stanowisku Kolegium, nie występuje żadna sprzeczność, bowiem z ww. analizy wynika, że budynki w których prowadzona jest działalność usługowa, są jednocześnie budynkami mieszkalnymi, bądź gospodarczymi lub użyteczności publicznej. Kolegium bezpodstawnie wskazało na konieczność wyjaśnienia charakteru inwestycji realizowanej przez inwestora, gdyż z wniosku oraz wyjaśnień inwestora wynika jaki charakter ma planowana inwestycja. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w swojej decyzji i podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę i na podstawie art.145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, na mocy której uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd wskazał, że obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 138 § 2 kpa stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien więc wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] maja 2011 r. zatem do jej oceny ma zastosowanie powołany przepis w wersji obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej, wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 kpa przedłużania, a może nawet spowodować przewlekłość postępowania. Przepis art. 138 § 2 kpa daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 kpa. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Powierzenie organowi pierwszej instancji wykonania czynności na podstawie art. 136 kpa nie oznacza zmiany właściwości instancyjnej, organ drugiej instancji zachowuje bowiem pełną kontrolę zarówno formalną jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych. Sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na brak wyjaśnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Sąd wskazał, iż zarzuty Kolegium w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji sprowadzają się do trzech kwestii: braku precyzyjnego określenia charakteru inwestycji; braku precyzyjnych ustaleń w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. kontynuacji funkcji; a także naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sąd za nietrafne uznał stanowisko Kolegium co do potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień co do określenia charakteru inwestycji. Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 lutego 2011 r. wynika bowiem, że warunki zabudowy dotyczą obiektu przeznaczonego do prowadzenia handlu opakowaniami szklanymi a także przeznaczonego do drukowania etykiet na opakowania szklane. Skarżący nie kwestionował zgodności przedmiotu inwestycji z jego wnioskiem, czego dowodem jest brak odwołania od decyzji organu I instancji. Należało zatem przyjąć, że określony przez organ przedmiot inwestycji jest zgodny z intencją inwestora, tym samym nie było podstaw do ewentualnego wzywania skarżącego do uzupełnienia braków we wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż w analizie nie uzasadniono przyjętej wielkości obszaru analizowanego, jak również nomenklatura dotycząca określenia zabudowy na analizowanym terenie, zawarta w części tekstowej i w części graficznej, jest nieprecyzyjna. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, stwierdził z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem przyjęcie większego obszaru do analizy nie może być uznane ex definicione za naruszenie prawa. Argumentacja Kolegium jest mało przekonująca, z tego względu, że na obszarze, który mieści się w obrębie trzykrotności frontu działki znajdują się również częściowo obiekty służące użyteczności publicznej: Powiatowy Zarząd Dróg, szkoła podstawowa. Otoczenie analizowanej działki nie stanowi jednolitego w swoim wyrazie zespołu urbanistycznego. Niewątpliwie dominującą jest zabudowa mieszkaniowa ale występują wspomniane obiekty komunalne a na obszarze przyjętym do analizy także inne funkcje zabudowy. Zatem różnorodność form zabudowy i zagospodarowania w bliskim sąsiedztwie działki inwestora może uzasadniać potrzebę przyjęcia do analizy obszaru większego niż minimum wskazane w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że nomenklatura dotycząca form zabudowy na analizowanym terenie, zawarta w części tekstowej i w części graficznej, jest nieprecyzyjna. W części tekstowej używa się bowiem określenia "zabudowa usługowa", natomiast w graficznej analizy użyto sformułowań: budynki gospodarcze, budynki produkcyjne, użyteczność publiczna. Zdaniem Sądu, organ na etapie postępowania odwoławczego mógł wyjaśnić wątpliwości zarówno co do przyczyn przyjęcia takiego obszaru do analizy, jak i niespójności w zakresie nomenklatury dotyczącej rodzajów zabudowy. Jeżeli Kolegium powzięło wątpliwość co do rodzaju prowadzonych działalności produkcyjnych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to mogło zażądać od osoby sporządzającej analizę wyjaśnień odnośnie rodzaju działalności produkcyjnej, prowadzonej w obiektach uwzględnionych w analizie funkcji, korzystając z art. 136 kpa. Sąd wskazała, iż nie są to okoliczności na tyle ważne z punktu widzenia istoty sprawy by konieczne było ponowne sporządzanie analizy, zwłaszcza że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o kontynuacji funkcji jako warunku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie w analizie, że na terenie analizowanym są obiekty o funkcji produkcyjnej uzasadnia przyjęcie poglądu, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy może być dopuszczona zabudowa o funkcji produkcyjnej. Odnośnie argumentu Kolegium, że orzeczenie w postępowaniu odwoławczym co do istoty nie było możliwe, gdyż analiza ze względu na wady być sporządzona ponownie, Sąd stwierdził, że błędy w analizie były możliwe do naprawienia na etapie postępowania odwoławczego, jak również ustalenia zawarte w analizie mogły być doprecyzowane na etapie postępowania odwoławczego w oddzielnym piśmie osoby sporządzającej analizę, gdyż to decyzja, a nie załączniki do niej, kształtuje prawo w zakresie zabudowy. Analiza i jej wyniki stanowią podstawę do określenia warunków zabudowy w decyzji. Sąd wskazał, iż wprawdzie rację ma Kolegium, że w części opisowej analizy zawarto stwierdzenie, iż analizą objęto obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki, podczas gdy z części graficznej tej analizy wynika, że jest to obszar większy, to jednak owe uchybienie, bez ustalenia jego przyczyn, nie może automatycznie prowadzić do uznania, że wszystkie ustalenia dokonane w analizie są nieprawdziwe. Zdaniem Sądu stwierdzenie zawarte w analizie mogło być efektem przeoczenia bądź błędu pisarskiego, co również mogło być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, 136 i 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne przyjęcie, że - organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy we własnym zakresie bądź przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 kpa, polegającego na uzupełnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, - organ odwoławczy, mógłby we własnym zakresie, uzasadnić konieczność wyznaczenia granic obszaru analizowanego powyżej 3-krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588); 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 64 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że rodzaj inwestycji zawarty w decyzji o warunkach zabudowy jest tożsamy z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu wskazaną przez inwestora we wniosku, bez możliwości weryfikacji przez organ charakteru zamierzenia inwestycyjnego i określenia rodzaju planowanej inwestycji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że na gruncie przedmiotowej sprawy, istotne było prawidłowe ustalenie rodzaju inwestycji pomimo, że inwestor wskazał we wniosku, że chodzi o zabudowę usługową. Wyrazem tego było żądanie wyjaśnienia tej kwestii przez organ pierwszej instancji, gdyż Kolegium miało wątpliwości co do tego jak potraktować działalność gospodarczą polegającą na drukowaniu etykiet na opakowania szklane. Dowód ten nie był przedmiotem analizy organu pierwszej instancji, stąd na tym etapie należało również stronom postępowania zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do charakteru planowanej inwestycji. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 136 kpa poprzez prowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie lub zlecenia go organowi pierwszej instancji. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wadliwie zastosowało, w realiach tej sprawy, art. 138 § 2 kpa uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna kwestionując to stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, 136 i 138 § 2 kpa oraz naruszenie przez błędną wykładnię art. 54 w zw. z art. 52 ust.2 pkt 2 lit. i art. 64 ust.1 ustawy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim zwrócić należy uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 kpa. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, lecz tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96, opubl. OSNAPiUS z 1997 r., nr 15, poz. 262). Organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, narusza art. 138 § 2 kpa. W świetle brzmienia art. 138 § 2 kpa obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli zachodzą przesłanki wynikającego z tego przepisu, a więc tylko wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien nie wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, a także jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu, ale również powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 kpa. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998r., sygn. akt FPS 2/98, opubl. ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, opubl. ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88, wyrok z dnia 25 maja1983 r., sygn. akt II SA 403/83, opubl. ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 38, Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego -B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 592– 593). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 2 kpa w związku art. 15, 136 kpa nie jest trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty podane w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku nie uzasadniały uchylenia decyzji pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał w świetle brzmienia art. 138 § 2 kpa, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uzasadniające przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak istotnych wyjaśnień dla rozstrzygnięcia sprawy. Podzielić należy stanowisko Sądu, że sformułowane przez Kolegium zarzuty, wobec decyzji organu pierwszej instancji, co do charakteru planowanej przez inwestora, jak również co do tego, czy planowana inwestycja spełnienia wymóg kontynuacji funkcji występującej na terenie analizowanym, a także odnoszące się do obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiły w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak również z późniejszych jego oświadczeń wynika bowiem jednoznacznie, że w planowanym do rozbudowy budynku gospodarczym zamierza on prowadzić działalność gospodarczą o charakterze usługowym w zakresie handlu opakowaniami szklanymi oraz o charakterze produkcyjnym w zakresie drukowania etykiet do opakowań szklanych. Analiza wyznaczonego obszaru zaś wskazuje, że na terenie nią objętym występuje zabudowa o różnych funkcjach: mieszkaniowa, gospodarcza, produkcyjna i użyteczności publicznej, a więc odpowiadająca również funkcji usługowej i produkcyjnej, wskazanej przez inwestora planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie powinno mieć również wątpliwości co do prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego, bowiem, jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Według tego słusznego poglądu, z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, zwłaszcza w sytuacji, gdy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji występuje różnorodność form zabudowy i zagospodarowania. Zatem w realiach niniejszej sprawy, wyznaczenie większego obszaru niż minimalny, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie powinno budzić zastrzeżeń Kolegium co do tego, czy został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Rozważania powyższe przemawiają za trafnością stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż Kolegium swoje wątpliwości co do rodzaju działalności występującej na obszarze analizowanym, jak też stwierdzone sprzeczności pomiędzy częścią opisową a częścią graficzną analizy w zakresie podanej w nich wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego mogło wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym, korzystając z art. 136 kpa. W tych warunkach, w świetle przesłanek wynikających z art. 138 § 2 kpa w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa należało uznać, iż uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie znajdowało uzasadnienia. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pozbawiony podstaw dlatego, że Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów nie stosował, w związku z tym nie mógł ich naruszyć. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.