II OSK 38/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/11 w sprawie ze skargi K.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W.., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca działając zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] października 2009 r. przedłożyła Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej ustawą, w celu przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Dolnej Odry (PŁB320003) przedsięwzięcia polegającego na budowie domów jednorodzinnych na terenie działki nr 29/2 w obrębie geodezyjnym Kliniska Wielkie, gm. Goleniów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o jego oddziaływaniu na obszar Natura 2000 i ustalił zakres tego raportu, nakazując, żeby uwzględniał m.in.: – opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym inwentaryzację przyrodniczą terenu zawierającą opis fauny i flory, lokalizację najbliższych obszarów chronionych w rejonie inwestycji oraz jej ewentualny wpływ na te obszary; – szczegółowe zaznaczenie na mapie lokalizacji planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów Natura 2000, obszarów chronionych i innych cennych siedlisk przyrodniczych; – listę siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt oraz gatunków zwierząt, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 i ich lokalizację na tle inwestycji; – opis zakresu prac związanych z inwestycją i ich wpływu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz na inne obszary cenne przyrodniczo, w tym wpływ na zmianę stosunków wodnych; – informacje o ewentualnych kolizjach przedsięwzięcia z chronionymi elementami środowiska przyrodniczego, w tym informacje o rozwiązaniu problemu przecięcia przez inwestycje obszarów cennych przyrodniczo, korytarzy ekologicznych, z udowodnieniem ich wpływu na faunę i florę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił uchylić postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej określenia zakresu raportu w pkt 3 i w tym zakresie orzekł co do istoty, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o szereg dokumentów m.in.: mapy, ksera z publikacji zbiorowej pt. Awifauna lęgowa Doliny Dolnej Odry, "Notatki Ornitologiczne" 2009, kopię Standardowego Formularza Danych dla obszarów specjalnej ochrony z dnia 23 grudnia 2009 r., ksero z Poradnika ochrony siedlisk i gatunków, co do których skarżąca miała prawo przed wydaniem rozstrzygnięcia się odnieść, skoro były one brane pod uwagę przez organ przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że ważne jest umożliwienie stronie zapoznania się ze wszystkimi zebranymi dowodami, niezależnie od tego, czy dowody te znane są jej z innych źródeł. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący nieodniesienia się w toku postępowania przez organ odwoławczy do podniesionych przez nią zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się tereny zamieszkałe oraz fabryka papieru. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Wynikało to z przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej oceny, zgodnie z którą organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak zapoznania strony z materiałem, na podstawie którego organ orzekał, a który jest materiałem powszechnie dostępnym, a więc strona mogła się z nim swobodnie zapoznać. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca K.W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że jej zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy i prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. jak i art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że art. 10 § 1 k.p.a. jako zasada ogólna k.p.a. jednoznacznie stanowi, że właściwe organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom aktywny udział w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei dyspozycja art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że wystąpiły okoliczności wyłączające określone w art. 10 § 2 k.p.a., co jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Ponadto powyższe ustalenia faktyczne powinny być zawarte w świetle dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym danego rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, które spowodowały, że innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast w realiach przedmiotowej sprawy z akt sprawy wynika – co nie budzi żadnej wątpliwości, że organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o szereg dokumentów m.in.: mapy, ksera z publikacji zbiorowej pt. Awifauna lęgowa Doliny Dolnej Odry, "Notatki Ornitologiczne" 2009, kopię Standardowego Formularza Danych dla obszarów specjalnej ochrony siedlisk i gatunków, co do których strona skarżąca powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie, ponieważ powyższe nowe dowody były uwzględnione przez organ odwoławczy w materiale dowodowym, w oparciu o który rozstrzygał daną sprawę. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż są to w całości źródła ogólnodostępne oraz że kserokopie i wydruki tych "materiałów zostały w aktach sprawy pozostawione omyłkowo i miały wyłącznie charakter roboczy" (dowód: s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie właściwy organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.