VII SA/Wa 1762/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] "[...]" na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Towarzystwa [...] "[...]" kwotę 5 600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; | [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek stwierdzenia przystąpienia do użytkowania basenu portowego z naruszeniem art. 55| |ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r znak: [...] nałożył na inwestora Towarzystwo [...] w [...] gm. [...] z tytułu | |nielegalnego użytkowania basenu portowego (obiekt kat. XXI) o powierzchni 13.300 m² karę pieniężną w wysokości 125.000 zł. Główny | |Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] utrzymał w mocy | |zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania pomimo wniesionego w dniu 20 stycznia 2005r przez [...] | |Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu odnośnie zawiadomienia o zakończeniu budowy Stanicy Żeglarskiej. W ocenie organu | |odwoławczego fakt przystąpienia do użytkowania wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym dokumentacji fotograficznej. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2017/06 uchylił | |postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu | |pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona. W szczególności nie wyjaśniono | |legalności niniejszego obiektu, nie odniesiono się do zarzutów inwestora, iż kanał wejściowy do portu jest drogą wodną do niego nie | |należącą, której nie może zablokować i powstrzymać załóg jachtowych wpływających do portu oraz tego, że 2/3 basenu portowego są użytkowane| |legalnie od 20 lat. Sąd wskazał, że organ musi zbadać zakres nielegalnego użytkowania obiektu oraz wyjaśnić kwestię zakwalifikowania | |przedmiotowego basenu jako budowli związanej z transportem wodnym. | |Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia | |2009r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Towarzystwa [...] w [...] k/[...] nad | |jeziorem [...] w m. [...] k/[...] działki geod. nr [...] i [...] oraz jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na | |użytkowanie. W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2009r. kontroli przedmiotowej inwestycji, stwierdzono, iż basen portowy na terenie| |Stanicy Żeglarskiej Towarzystwa [...] w [...] k/[...] nad jeziorem [...] jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia. [...] Wojewódzki | |Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] nałożył na ww. inwestora karę z tytułu nielegalnego | |przystąpienia do użytkowania basenu portowego położonego na terenie Stanicy Żeglarskiej T[...]w [...] k/[...] (obiekt kat. XXI) o powierzchni | |13.300 m2 tj. w przedziale ponad 10.000m2 (wg tabeli stanowiącej Załącznik do ustawy Prawo budowlane), w wysokości 125.000,00 zł (słownie;| |sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych). Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] Główny | |Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r.| |W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ostatecznie byt prawny przedmiotowego obiektu określiła decyzja z dnia [...]| |stycznia 2009r., Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego | |basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej "[...]" w [...] k/[...] nad jez. [...] w m. [...] k/[...] działki geod. nr [...] i [...] oraz nałożył na | |inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia wizji | |przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2009r. jednoznacznie wykazały, że przedmiotowy basen portowy jest użytkowany bez wymaganego prawem | |pozwolenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że kopie zawiadomień z lat 1984r. i 1985r. skierowane do Wojewody [...] o | |przystąpieniu do użytkowania budynków Stanicy Żeglarskiej wraz z ok. 8000 m2 portu nie wskazują, iż do takiego zgłoszenia faktycznie | |doszło brak, bowiem potwierdzenia wpływu do właściwego organu. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w| |Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2017/06. organ II instancji wskazał, że w toku niniejszego | |postępowania jednoznacznie ustalono, że nielegalnie użytkowany jest cały port jachtowy o powierzchni ponad 13.000 m2. Nie ma bowiem żadnej| |przesłanki świadczącej o tym, iż część basenu portowego została wcześniej legalnie, skutecznie zgłoszona do użytkowania. Zgromadzona | |podczas kontroli dokumentacja w postaci zdjęć, wyraźnie wskazuje na użytkowanie portu jachtowego, dodatkowo ogólnodostępne cenniki, brak | |jakichkolwiek zabezpieczeń uniemożliwiających cumowanie jachtów świadczą o prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej związanej| |z prowadzeniem Stanicy Żeglarskiej. W takiej sytuacji nie można więc mówić o tym, iż inwestor nie użytkuje przedmiotowego obiektu, a jest | |on jedynie wykorzystywany przez osoby trzecie bez zgody właściciela. | |Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniosło | |Towarzystwo [...] w [...] k/[...]. Skarżące Towarzystwo dochodząc jego uchylenia zarzuciło naruszenie przepisów: art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. | |1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja to obiekt budowlany związany z transportem wodnym (kat, | |XXI), a nie obiekt sportowo – rekreacyjny, którego częścią składową jest basen dla jachtów (kat, V), co miało istotny wpływ na wysokość | |nałożonej na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez:- błędne| |ustalenie powierzchni obiektu - basenu portowego - użytkowanego bez zezwolenia tj, przyjęcie domniemania, że bez pozwolenia użytkowana | |jest cała powierzchnia obiektu budowlanego (ponad 13 000 m2), podczas gdy w dacie kontroli, bez pozwolenia użytkowana była jedynie część | |basenu portowego o powierzchni ok. 5 300 m2. Ponadto niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wyrażającym się w| |pominięciu dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zażalenia, a w szczególności w pominięciu zgłoszenia użytkowania obiektów z dnia 10 | |listopada 1984r. oraz z dnia 12 maja 1985r. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r, (sygn. akt| |VII SA/Wa 2017/08) oraz art. 107§3 k.p.a. w zw., z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ bezpodstawnie | |przyjmuje, że pozwolenie na użytkowanie wymagane jest dla całego obiektu budowlanego, podczas gdy taki wniosek nie wypływa wprost z | |decyzji z dnia [...] stycznia 2009r, bowiem na część obiektu budowlanego pozwolenia zostały uzyskane przez skarżącego w 1984r. i 1985r. | |Ponadto błędne jest także zakwalifikowanie obiektu do kategorii XXI zamiast kat. V co miało istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary. | |W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. | |Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1834/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. | |Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo [...] w [...] zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając: | |1. naruszenie prawa materialnego tj. | |a) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie; | |b) art. Art. 57 ust. 7 , art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyrażającym| |się w błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego, stanowiącego inwestycję skarżącego, jako obiekt związany z wykonywanym w sposób stały | |transportem wodnym (kat. XXI), gdy w rzeczywistości inwestycją skarżącego jest Stanica Żeglarska tj. obiekt sportowo rekreacyjny, którego | |częścią składową jest port jachtowy w znaczeniu basenu postojowego dla jachtów (kat. V) | |2. naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj.: | |a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – | |zwanej dalej p.p.s.a.) wyrażającym się w "nieustosunkowaniu się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich | |zarzutów skargi; | |b) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. wyrażającym się w tym, że w przeprowadzonym przez WSA częściowym postępowaniu | |dowodowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dokumenty zawiadomień o przystąpieniu do użytkowania części budynków stanicy i | |części portu z 1984 r. i 1985 r. skierowane do Wojewody [...], nie mają waloru urzędowego dokumentu, ponieważ nie zawierają potwierdzenia | |otrzymania ich przez adresata Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i | |przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. | |W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2011 r. skarżące kasacyjnie Towarzystwo rozwinęło uzasadnienie skarg kasacyjnej podnosząc, że do | |stanowiącego przedmiot sprawy obiektu brak jest dostępu dróg publicznych, co uniemożliwia zakwalifikowanie go jako poru jachtowego tym | |samym do kategorii XXI. | |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 836/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do | |ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. | |Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle decyzji z dnia [...] | |stycznia 2009 roku obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania objęty został cały basen portowy, | |co z kolei powodowało uznanie, że cały basen portowy był użytkowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a to z kolei wpłynęło w | |sposób bezpośredni na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przy określaniu której zasadnicze znaczenie ma | |wielkość obiektu. Stwierdzenie to w ocenie NSA nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione w treści wyroku, a kwestia ta pozostaje sporna| |co znalazło odzwierciedlenie w zarzutach skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu | |Administracyjnego szczegółowe uzasadnienie przyjęcia takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji jest niezbędne, nie tylko z uwagi | |na postawienie takiego zarzutu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ale również dlatego że z decyzji o zatwierdzeniu projektu | |budowlanego zamiennego nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był zakres omawianego projektu budowlanego Przedmiotowa przystań jachtowa | |istnieje natomiast od wielu lat co wymaga odniesienia się przez Sąd orzekający do odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, pod rządami | |których inwestycja ta była realizowana, albowiem w wyniku obecnie prowadzonych prac przystań ta została jedynie rozbudowana. | |Dodatkowo NSA wskazał, że w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego na gruncie niniejszej sprawy w dniu 19| |kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/06, wskazano, iż obowiązkiem organu administracyjnego jest wyjaśnienie czy i w jakim zakresie | |port był użytkowany bez zezwolenia a także czy i w jakim zakresie budowa portu nie była legalnie prowadzona. Tym samym uznanie, że | |nałożony obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie odnosi się do całego basenu portowego musiałoby zostać należycie uargumentowane w | |decyzji organu a także w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Brak wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie powoduje natomiast,| |że wyrok taki nie poddaje się kontroli instancyjnej, zwłaszcza, że określenie wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu | |budowlanego, jak wskazywano powyżej uzależnione jest m.in. od wielkości obiektu który użytkowano w sposób niezgodny z przepisami prawa | |budowlanego. | |Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. | |Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo | |o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne | |sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę | |ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 | |powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w | |niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa | |skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. | |Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie | |przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach| |sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. | |Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm | |postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy | |stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy | |interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu | |Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko | |takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu | |Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku | |ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne | |od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu | |orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 | |Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 | |r. (II OSK 836/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od | |oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej | |decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. | |W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji w sposób nieuprawniony | |przyjęły, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdzając projekt budowlany | |zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Towarzystwa [...] w [...] k/[...] nad jeziorem [...] w m. [...] k/[...] działki geod. nr [...]| |i [...] nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego basenu porowego. | |Będąc związanym tym poglądem należy wskazać, że przyjęcie przez organy takiego punktu widzenia wymagało dokonania sprawdzenia projektu | |budowlanego zamiennego pod kątem zakresu prac wykraczających poza uzyskane wcześniej pozwolenie na budowę oraz ustalenie jaki zakres | |obejmował obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dokonane w ten sposób ustalenia przez organ I instancji powinny stanowić podstawę| |do nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Przy czym stanowisko w tym zakresie winno być należycie uzasadnione. | |Poza tym organ musi mieć na uwadze również to, że niewątpliwie część basenu portowego została zbudowana i oddana do użytkowania pod | |rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W związku z tym należy odnieść kwestię przystąpienia do użytkowania do regulacji | |tej ustawy. | |Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należy też wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie zrealizowały wytycznych | |zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego na gruncie niniejszej sprawy w dniu 19 kwietnia 2007 r., | |sygn. akt VII SA/Wa 2017/06, gdzie wskazano, iż obowiązkiem organu administracyjnego jest wyjaśnienie czy i w jakim zakresie port był | |użytkowany bez zezwolenia a także czy i w jakim zakresie budowa portu nie była legalnie prowadzona. | |Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują | |one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł, w oparciu | |o zgromadzony materiał dowodowy ustalać stanu faktycznego. | |Uchybienia proceduralne nie pozwalają na odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, a zwłaszcza zarzutów naruszenia prawa | |materialnego. | |Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany będzie dokładnie ustalić stan faktyczny | |sprawy i w sposób wyczerpujący ocenić materiał dowodowy i rozstrzygnąć o zasadności i wysokości nałożenia kary. | |Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 | |wyroku. | |O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |