I OSK 199/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 877/11 w sprawie ze skargi T. R. i A. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 877/11, po rozpoznaniu skargi T. R. i A. D., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Starosta Krakowski, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 – 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), orzekł: 1) o zwrocie działki nr 635/35 o pow. 0,1198 ha, położonej w obrębie 49 jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej (nabytej) działki nr 635/16 obr. 49 dz. adm. [...] na rzecz następujących osób: A. D. s. A. i P. w 1/2 cz., T. R. w 1/2 cz., 2) o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 2 niniejszej decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 8 254,00 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: a) A. D. do zwrotu kwoty 4 127,00 zł, b) T. R. do zwrotu kwoty 4 127,00 zł, 3) o tym, że należność określoną w punkcie 2a, 2b niniejszej decyzji należy wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta Krakowa w Banku [...] lub w kasie Urzędu. Zdaniem organu mimo upływu 33 lat od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działka nr 635/35, obr. 49 jedn. ewid. [...], ani działki sąsiednie przewidziane pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) polegającego na budowie tego obiektu wraz z otoczeniem, w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego [...]. W związku z tym organ uznał, że wskazana działka jest zbędna dla celu wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty Krakowskiego wskazując, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego Starosta Krakowski nie wyjaśnił czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu realizację celu wywłaszczenia. W opinii organu odwoławczego, zgromadzony dotychczas przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia. Cechuje go bowiem duży stopień ogólności, który nie pozwala na precyzyjne ustalenie co konkretnie miało powstać na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, to jest na działce 635/35. Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. R. i A. D., wskazując, że w dniu [...] lipca 1977 r. aktem notarialnym została przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka ich ojca P. D. z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...] z przeznaczeniem pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą. Do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany cel wywłaszczenia działki. Żłobek wraz z infrastrukturą został wybudowany w innej części osiedla, a teren przedmiotowej działki przez 33 lata porastała trawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 877/11, uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że organ pierwszej instancji wyczerpująco, trafnie i wnikliwie ustalił i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że po przejęciu działki na rzecz Skarbu Państwa, nie realizowano na niej żadnych prac, jest to teren zaniedbany, na którym poza wysoką trawą i częścią zardzewiałej bramki nic się nie znajduje. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że skoro nie robiono nic to jest oczywiste, iż pomimo upływu 7 lat od dnia podpisania umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Uznał zatem, że uchylenie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji organu pierwszej instancji było zbyteczne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ odwoławczy wobec wyczerpującego ustalenia i rozważenia przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, bezzasadnie uznał, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w całości i wnikliwie całego materiału dowodowego i w związku z tym uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, naruszając tym samym zasadę wnikliwego i szybkiego działania, do czego zobowiązane są organy administracyjne na podstawie art. 12 k.p.a. oraz przekroczył termin określony ustawą do rozpoznania sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a.; 2) art. 138 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wobec prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji i jego wnikliwego oraz trafnego rozważenia, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części; 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77, 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie; 4) art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na mylnym uznaniu, iż w świetle tego przepisu należy przyjąć, że "skoro w stanie faktycznym sprawy nie zrobiono nic to jest oczywiste, że pomimo upływy 7 lat od dnia podpisania umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i pomimo upływu 10 lat ten cel nie został zrealizowany.". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można prawidłowo doprecyzować celu wywłaszczenia, który w umowie sprzedaży został określony w sposób ogólny, a więc nie można w sposób konkretny ustalić jakie elementy osiedla miały powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Nie zbadano, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), co wynika z art. 216 tej ustawy. Przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości określa art. 137 ust.1 powołanej ustawy. Stanowi on, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Zatem w obu przypadkach ustawodawca zawarł przesłanki, które muszą być spełnione, by można było uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim w jakim pozostawała w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zatem zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00). Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, działka, o której mowa została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] lipca 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...]. Z planu realizacyjnego tego osiedla wynika, że działka 635/35 wraz z działkami sąsiednimi przeznaczona była pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że na terenie tym nie realizowano żadnych prac, jest to teren zaniedbany, porośnięty trawą. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo upływu 33 lat (w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) od wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ani działka nr 635/35, ani działki sąsiednie nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda Małopolski nie wykazał natomiast, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, a zarzuty powołane przez niego w skardze kasacyjnej dotyczące postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Wojewoda Małopolski nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na realizację inwestycji objętej celem wywłaszczenia. Wobec tego uznać należy, że uchylenie przez Wojewodę Małopolski decyzji organu pierwszej instancji było zbędne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Wojewoda Małopolski rozpatrując sprawę mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski nie wykazał, aby takie okoliczności zaistniały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 204 pkt 2 powołanej ustawy.