II SA/Kr 619/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi J. P. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; Postanowieniem z dnia 19.03.2010 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 kpa - zawiesił postępowanie administracyjne (znak: [...]), prowadzone na wniosek J. S. i J. P., w sprawie doprowadzenia części [...] budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. W toku postępowania do organu nadzoru budowlanego l instancji wpłynął odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29.10.2007r, sygnatura akt: II SA/Kr 326/06 uchylający decyzję Wojewody [...] z dn. 10.01.2006r, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22.11.2005 r., (znak: [...]), stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24.01.1990r., (nr: [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu i instancji, wraz z określeniem, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok powyższy stał się prawomocny z dniem 30.11.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyżej opisanym wyroku w uzasadnieniu wskazał, że w dalszym postępowania należy ustalić, czy w ogóle istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1990r., biorąc pod uwagę ewentualne wszystkie możliwe przesłanki. Przede wszystkim jednak konieczne są ustalenia faktyczne, co do toku robót i poszczególnych etapów budowy, aby można było podjąć stosowne decyzje, które w efekcie pozwolą omanom nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych działań. Powyższe stanowisko Sądu wyraźnie wskazuje na istnienie zagadnienia prejudycjałnego mającego postać rozstrzygnięcia kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, która w chwili obecnej pozostaje w obiegu prawnym, koniecznego do rozstrzygnięcia przed wypowiedzeniem się przez tutejszy organ nadzoru budowlanego co do zarzutów podnoszonych we wnioskach P.. Postępowanie, w sprawie doprowadzenia części [...] budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem (znak: [...]) pozostaje w toku. Wskazanie WSA w Krakowie wyraźnie odnosi się do konieczności prawomocnego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie jak wynika z akt przesłanych do tut. organu przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., organ ów do dnia dzisiejszego nie rozstrzygną w sposób prawomocny wzmiankowanej kwestii prejudycjałnej. 4. Różnica czasowa jaka występuje pomiędzy wyrokiem, a niniejszym postanowieniem w przedmiocie zawieszenia postępowania, wynika stąd, że organ nie miał dotychczas możliwości zapoznania się z przedmiotowym wyrokiem -wyrok został doręczony wraz z aktami postępowania [...], wcześniej tut. organ nie uczestniczył w postępowaniu przed WSA, w związku z czym dopiero teraz, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy zastosowanie mogła znaleźć norma artykułu 94 ust. 1 pkt 4 kpa. Odwołanie J. S. i J. P. nie zostało uwzględnione [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 23.02.2011 r. (Znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził . "Jest więc istotne określenie w sposób precyzyjny rodzaju i terminu podstawia przestanek wygaśnięcia decyzji i jest też zrozumiale (z uwagi na konflikt pomiędzy skarżącymi a współwłaścicielem i inwestorem p. L.), że rozstrzygnięcie tej sprawy w określony sposób ma istotne znaczenie dla dalszychpostępowań zarówno administracyjnych, jak i sądowych, toczących się w niniejszej sprawie. Bardzo istotne jest określenie, w przypadku zastosowania przesłanki polegającej na przerwaniu robót, takiego terminu również z tego powodu, że ma to wpływ na to, czy w niniejszej sprawie należałoby stosować stare z 1974 r., czy też nowe prawo budowlane z 1994 r." - oraz w końcowej części wyroku "W dalszym postępowaniu należy zatem ustalić czy w ogóle istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1990 r .biorąc pod uwagę ewentualne wszystkie możliwe przesłanki. Przede wszystkim jednak konieczne są ustalenia faktyczne co do toku robót i poszczególnych etapów budowy, aby można było podjąć stosowne decyzje, które w efekcie pozwolą organom nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych działań." II. Analizując stanowisk Sądu należy podzielić ocenę organu l instancji, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania, a fakt istnienia zagadnienia wstępnego, które powinno wyprzedzać wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego potwierdza WSA w Krakowie w przytoczonym orzeczeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. P., J. S. i zarzucając "1.świadome podzielenie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku na kilka wątków [postępowań], tylko po to aby zebrany przez 16 lat materiał dowodowy podzielić na kilka postępowań [czyli świadomie zdziesiątkować dowody] 2.uzasadnienie postanowienia oparto o niepełny materiał dowodowy jaki został zebrany w loku toczącego się postępowania przez ponad 16 lat w sprawie stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w K.. 3.stosowanie matactw i manipulacji w toku postępowania przez 16 lat i przy uzasadnieniu tego postanowienia". wnieśli, o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. W uzasadnienie skarżący podnieśli m.in., że . A. Postępowanie w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanego w stanie surowym otwartym lokalu mieszkalnego na połowie budynku zostało wszczęte na wniosek skarżących prawie 16 lat temu. Przez te wszystkie lata organa nadzoru budowlanego l i II instancji odmawiały nakazania rozbiórki samowoli i doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem i bezpiecznego użytkowania. Organy nadzoru odmowne decyzje opierały na "Ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej z 1995r.," opracowanej przez J. W. i J. K. na prywatne zlecenie wykonawcy robót, który jest jednocześnie współwłaścicielem budynku w 1/16 części nieruchomości B. L., który bez zgody skarżących jak zarządców budynku posiadających udziały 15/16 części nieruchomości, bez pozwolenia na nadbudowę dopuścił się tej samowoli. Mimo, że organa nadzoru budowlanego l i II instancji wiedziały doskonale, że w ekspertyzie konstrukcyjnej J. W. i J. K. poświadczyli nieprawdę to wszystkie uzasadnienia odmownych decyzji na rozbiórkę były oparte o te ekspertyzę bo była im na rękę. B. Dopiero po wyrokach w sprawach karnych nadzór budowlany zaprzestał posiłkować się powyższą ekspertyzą i zaczął opierać uzasadnienia w oparciu o opinie biegłych sądowych. To z tej przyczyny postanowienie o zawieszeniu postępowania ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ ma wpływ na bezpieczeństwo budynku, który według opinii technicznych aż pięciu biegłych sądowych i dwóch rzeczoznawców, aktualnie zagraża zdrowiu i życiu mieszkańcom tego budynku. C. po prawie 3-ch latach od wyroku z dnia 29.10.2007 - syg.akt II SA/Kr 326/06 - PINB ponowił wniosek o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji dnia 24.01.1990 r. Wydział Architektury UM w dniu 06.08.2010 wydał decyzję umarzając to postępowanie. Organy nadzoru chcą wygasić decyzję prawomocną na nadbudowę budynku - tylko dlatego aby nie rozpatrywać tego postępowania w oparciu o art.36a ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., jak podaje WSA w uzasadnieniu (syg. akt II. SA/Kr 326/06]. Na skutek odwołania Wojewoda [...] Decyzją z dnia 22.10.2010r utrzymał w mocy Decyzję l instancji, która z dniem 23.11.2010 r. stała się decyzją prawomocną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc, że przedmiotowe postanowienie dotyczy zawieszenia postępowania w sprawie doprowadzenia części [...] budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty skargi zaś dotyczą stanu technicznego budynku, ale stan techniczny budynku był przedmiotem postępowania w PINB pod znakiem [...], w WINB pod znakiem [...] i obecnie sprawa jest rozpatrywana przez WSA pod sygnaturą: II SA/Kr 1219/10. W dacie zawieszenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego toczyło się, przed organami architektoniczno-budowlanymi, postępowanie będące zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie. W związku z tym zawieszenie postępowania było zgodne z prawem i uzasadnione. Zasadnym wiec było utrzymanie w mocy tego postanowienia, przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu l instancji którym na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszono postępowanie prowadzone na wniosek "J. S. i J. P., w sprawie doprowadzenia części [...] budynku przy ul.[...] w K. do stanu zgodnego z prawem". Z krótkiego uzasadnienia postanowienia organu l instancji wynika, że to zagadnienie prejudycjalne ma wynikać z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.10.2007 r., sygn. akt II Sa/Kr II SA/Kr 326/06, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 10.01.2006 r., (znak: [...]) , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22.11.2005 r., (znak: [...]), stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24.01.1990r., (nr: [...]). Organ II instancji w swoim uzasadnieniu, cytując niedokładnie fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 29.10.2007 r., podzielił stanowisko organu l instancji. Żaden z orzekających organów bliżej nie sprecyzował jakie to postępowanie zawiesza zadowalając się, że chodzi o postępowanie prowadzone na wniosek "J. S. i J. P., w sprawie doprowadzenia części strychowej budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem". Z tego można domniemać, że w sprawie jest prowadzone jakieś postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z póżn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.). Całkowicie pominięto jednak kwestie, że doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić w dwóch sytuacjach (przypadki prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia czy też na podstawie zgłoszenia ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 pominięto jako, jak się wydaje, w sprawie nie mające zastosowania), pierwszej gdy wykonywane roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i w drugiej gdy prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 51 ust. 1 pkt.2 i 3 w związku z art. 50 ust.1 pkt. 1 i 4 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Z nieuporządkowanych akt można wywnioskować, że skarżący domagali się nakazania B. L. przywrócenia części budynku (poddasza) do poprzedniego sposobu użytkowania albo nakazania rozbiórki dobudowanego lokalu mieszkalnego w stanie surowym (zobacz pisma z dnia 18.02.2010 r., i z dnia 3.03.2009 r.) z odwołania dotyczącego sprawy niniejszej wynika, że chodzi im o prowadzenie robót powodujących "realne zagrożenie zdrowia i życia przebywających w nim mieszkańców i użytkowników". Z treści postanowienia organu l instancji wnika, że prowadzi on postępowanie na wniosek obecnie skarżących. Należy przypomnieć - na co już wielokrotnie zwracano uwagę w orzeczeniach sądowych, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie Nie może ulegać wątpliwości, że sprawę niniejszą zainicjowali obecnie skarżący a jej przedmiot dotyczył zakresu objętego kompetencją organów nadzoru budowlanego, kompetencją nakazującą wszczęcie postępowania z urzędu. W takiej sytuacji ( bez względu czy postępowanie według organu jest wszczęte z urzędu czy na wniosek) obowiązkiem organu było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania ( art. 61 § 4 kpa). W tym zawiadomieniu organ zawiadamia strony czy postępowanie wszczyna z urzędu czy na wniosek i określa precyzyjnie przedmiot wszczętego postępowania. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11.04.2011 r., ustawodawca sprecyzował, że w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W nieuporządkowanych aktach nie znaleziono takiego zawiadomienia. Według oświadczenia uczestnika postępowania B. L., złożonego przed Sądem na rozprawie w dniu 5.10.2011 r., wynika, że np sprawa rozbiórki jest już prawomocnie zakończona odmową nakazania jej wykonania. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organu będzie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania albo z urzędu albo na wniosek z precyzyjnym określeniem przedmiotu postępowania. Przepisy dotyczące zawieszenia postępowania jako tamujące normalny jego bieg nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i dlatego zawieszenie postępowania może nastąpić w wyjątkowych sytuacjach. Jeżeli postępowanie dotyczyłoby sytuacji prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia organ ma obowiązek wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust.1 pkt. 2 i w związku z ust. 7 tego artykułu Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie można także pominąć i tego, że organ II instancji utrzymując w dniu 23.02.2011r. postanowienie o zawieszeniu postępowanie odwołuje się do treści wyroku z dnia 29.10.2007 r., nie interesując się jakie są skutki wyroku uchylającego decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24.01.1990 r. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia a według treści art. 7 kpa winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ winien zainteresować się, co dzieje się ze sprawą uchyloną ponad trzy lata od daty orzekania przez organ odwoławczy. Z odpisów decyzji przedawnionych przez skarżących z których Sąd dopuścił dowód ( zob. protokół rozprawy z dnia 5.10.2010 r.) wynika, że decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 roku (znak: [...]) Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 24.01.1990 roku, Wojewoda [...] decyzją z dnia 22.10.2010 r., (znak: [...]) utrzymał tę decyzje w mocy. Tak więc w chwili orzekania przez oba organy sprawa wygaśnięcia mogła być bezprzedmiotowa bowiem postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Nie wiadomo jednak, czy decyzje te stały się ostateczne bowiem jak oświadczył na rozprawie przed Sadem w dniu 5.10.2011 r., uczestnik B. L. nie zostały mu one doręczone. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, o ile organy uznają, że dla rozstrzygnięcia sprawy - której przedmiot zostanie określony zgodnie z powyższymi wskazaniami - znaczenie prejudycjalne może mieć kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Muszą mieć organy na uwadze, to, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia tylko wtedy gdy to zagadnienie o charakterze materialnym wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej. Sąd w wyroku z dnia z dnia 29.10.2007r, sygnatura akt. II SA/Kr 326/06, stwierdził, że "Jest więc istotne określenie w sposób precyzyjny rodzaju i terminu powstania przestanek wygaśnięcia decyzji i jest też zrozumiałe ( z uwagi na konflikt pomiędzy skarżącymi a współwłaścicielem i inwestorem p. L.) że rozstrzygnięcie tej sprawy w określony sposób ma istotne znaczenie dla dalszych postępowań zarówno administracyjnych, jak i sądowych, toczących się w niniejszej sprawie. Bardzo istotne jest określenie, w przypadku zastosowania przesłanki polegającej na przerwaniu robót, takiego terminu również z tego powodu, że ma to wpływ na to ,czy w niniejszej sprawie należałoby stosować stare z 1974 r. czy też nowe prawo budowlane z 1994 r.", a w końcowej części uzasadnienia, że ".... konieczne są ustalenia faktyczne, co do toku robót i poszczególnych etapów budowy, aby można było podjąć stosowne decyzje, które w efekcie pozwolą organom nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych działań". Stwierdzenia te są na tyle ogólne, że nie można im przypisać woli Sądu iż wszystkie postępowania administracyjne uzależnione są od rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia decyzji. Jak bowiem można twierdzić, że prowadzenie robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia pozostaje w związku z wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.