I OSK 623/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 696/11 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [....] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., II SA/Bk 696/11 oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwaną dalej "u.p.s."), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny odpowiadać okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy. Decyzje z reguły mają charakter uznaniowy i są wydawane po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Zasiłek okresowy – jak wynika z art. 38 ust. 1 u.p.s. – przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego dla osób, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Podkreślono, że art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia - wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 329/10, LEX nr 686746. W niniejszej sprawie podstawę odmowy wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i rozważyły przesłanki przyznania zasiłku okresowego, czego dowodzi zarówno sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i uzasadnienie wydanych decyzji. Skarżący jest osobą schorowaną i bezrobotną, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego dochodu, a zatem spełnia kryteria uprawniające go do zasiłku okresowego. Dla uznania osoby za samotnie gospodarującą bez znaczenia jest fakt posiadania, bądź też nie posiadania dochodów. Z art. 6 pkt 10 u.p.s. wynika bowiem, że osoba samotnie gospodarująca to osoba, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organy zaznaczyły jednak, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich warunków przyznania takiej pomocy, na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. można odmówić jej przyznania w przypadku braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skarżący był kilkakrotnie informowany o propozycji zawarcia kontraktu socjalnego, którego głównym celem jest uzyskanie niego orzeczenia o niepełnosprawności. Miało to miejsce m.in. podczas wywiadu środowiskowego w dniu 27.04.2011 r. (k. 65 akt administracyjnych), w piśmie z 29.04.2011 r. (k. 10 akt administracyjnych) oraz podczas wywiadu środowiskowego w dniu 10.05.2011 r. (k. 24 akt administracyjnych). Skarżący nie podjął współpracy, mimo że był informowany o konsekwencjach niepodpisania kontraktu. Jedynie w pismach z 4 i 24 maja 2011 r. negatywnie ustosunkował się do propozycji organu, twierdząc że wizyty u lekarzy i orzeczenie o niepełnosprawności w żaden sposób nie wpłyną na poprawę jego sytuacji. Podniósł, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złoży, gdy sam uzna, że posiada odpowiednie zaświadczenia lekarskie. W ostatnim piśmie dodał ponadto, że wniosek o orzeczenie niepełnosprawności złoży w 2012 r. oraz, że w jego ocenie nie musi podpisywać kontraktu socjalnego. W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości odmowa przyznania zasiłku okresowego. Ustawa o pomocy społecznej reguluje nie tylko prawa, ale też obowiązki osób korzystających z pomocy społecznej. Niepodpisanie przez skarżącego kontraktu socjalnego, którego celem jest złożenie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, skutkowało zatem odmową przyznania zasiłku okresowego. Propozycje przedstawione w kontrakcie socjalnym miały na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się strona. Nie miały zatem na celu wyleczenia skarżącego, a jedynie poprawę jego sytuacji bytowej. Skarżący nie kwestionuje potrzeby podjęcia starań o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak sam chce wyznaczyć termin jego złożenia, pozostając w błędzie, że jest to uzależnione od decyzji lekarza rodzinnego. Z art. 6b ust. 1 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zdrowotnej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721) wynika bowiem, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w przypadku osób dorosłych, może złożyć osoba zainteresowana albo, za jej zgodą, ośrodek pomocy społecznej. Skarżący od wielu lat korzystał z zasiłków pomocy społecznej, często przyjmując postawę roszczeniową. Odmawiał podjęcia prac lub udziału w szkoleniach tłumacząc to złym stanem zdrowia. Odmawiał też pomocy w formie korzystania z posiłków. Taka sytuacja potwierdza słuszność postępowania organów, bowiem uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego dawałoby pewność co do potrzeby i zakresu świadczenia skarżącemu pomocy w różnych formach m.in. przyznania zasiłku stałego. W skardze kasacyjnej L. Z. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w punkcie I, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności: * Art. 7 pkt 5 i 6, w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie zasiłku okresowego stronie będącej osobą dotkniętą długotrwałą lub ciężką chorobą, jest uzależnione od posiadania przez tę osobę orzeczenia stwierdzającego stopień niepełnosprawności, a przez to uznanie, że odmowa podpisania przez stronę kontraktu socjalnego, którego celem było podjęcie działań zmierzających do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, była uzasadnioną podstawą do odmowy przyznania zasiłku okresowego; * art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie dawały podstawę do przyznania zasiłku okresowego ze względu na jedną z możliwych przesłanek, jaką jest długotrwała lub ciężka choroby strony w rozumieniu ww. przepisu bez konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń; * w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wobec odmowy podpisania kontraktu socjalnego, którego wyłącznym celem miało być złożenie wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności, była uzasadniona w sytuacji, gdy podpisanie owego kontraktu i jego wykonanie przez skarżącego w żaden sposób nie wniosłoby nic istotnego do sprawy, albowiem skarżący domagał się jego przyznania nie z przyczyny niepełnosprawności, a długotrwałej lub ciężkiej choroby. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania a w szczególności: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że decyzje wydane w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s., odmawiające przyznania zasiłku okresowego ze względu na niepodpisanie przez stronę kontraktu socjalnego, są prawidłowe, a brak podpisania owego kontraktu miał wpływ na podjęcie przez organy administracji właściwej decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy stan faktyczny ustalony w toku wszystkich instancji postępowania w zakresie istnienia po stronie skarżącego długotrwałej lub ciężkiej choroby był bezsporny, zaś zaistnienie chociażby jednej z przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy było wystarczającą podstawą do przyznania zasiłku, bez konieczności pozyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej części celem ponownego rozpoznania sprawy i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przyznania zasiłku ze względu na treść art. 11 ust. 2 u.p.s. z powodu odmowy podpisania kontraktu socjalnego była nieuzasadniona. Realizacja proponowanego kontraktu w żaden sposób nie mogła przyczynić się do poprawy sytuacji życiowej skarżącego, ani tym bardziej nie była niezbędna do przyznania tego zasiłku, ze względu na fakt, że podstawą wniosku w tym zakresie była długotrwała lub ciężka choroba skarżącego, a nie jego niepełnosprawność. Zły stan zdrowia jest jedną z najczęstszych przyczyn udzielania świadczeń z zabezpieczenia społecznego, niemniej pomoc społeczna z reguły wyprzedzana jest przez świadczenia ubezpieczeniowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest osobą schorowaną w rozumieniu przepisów u.p.s. długotrwale lub ciężko chorą. Sytuacja ta stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do przyznania zasiłku okresowego, bez konieczności potwierdzania takiego stanu orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, które jest wymagane w przypadku ubiegania się o przyznanie zasiłku z tej właśnie przyczyny. Nie ulega wątpliwości – co zaakcentował Sąd I instancji – że wyłącznym celem zaproponowania kontraktu socjalnego skarżącemu było spowodowanie jego działania polegającego na złożeniu wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności. Skoro zatem do przyznania zasiłku okresowego z przyczyn długotrwałej lub ciężkiej choroby nie jest wymagane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to za niewłaściwą należy uznać ocenę odmowy podpisania kontraktu socjalnego przez skarżącego, dokonaną przez organy administracji – jak i Sąd. Jego podpisanie nie zmieniłoby ustaleń faktycznych, a z pewnością nie doprowadziłoby do poprawy sytuacji życiowej skarżącego. Odmowa przyznania zasiłku okresowego była całkowicie bezzasadna, albowiem realizacja kontraktu i złożenie wniosku o orzeczenie niepełnosprawności przez skarżącego nie mogło mieć wpływu na ocenę zasadności złożonego wniosku o przyznania zasiłku w sytuacji, gdy jego podstawą była długotrwała lub ciężka choroba strony. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., II SA/Bk 714/08, LEX nr 47S233, który stwierdził, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 7 pkt 5 i 6, w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie zasiłku okresowego stronie będącej osobą dotkniętą długotrwałą lub ciężką chorobą, jest uzależnione od posiadania przez tę osobę orzeczenia stwierdzającego stopień niepełnosprawności jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji nigdzie nie przyjął zarzucanej mu wykładni wskazanych przepisów u.p.s. Zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie dawały podstawę do przyznania zasiłku okresowego ze względu na jedną z możliwych przesłanek, jaką jest długotrwała lub ciężka choroby strony w rozumieniu ww. przepisu bez konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń i art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wobec odmowy podpisania kontraktu socjalnego, którego wyłącznym celem miało być złożenie wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności, była uzasadniona w sytuacji, gdy podpisanie owego kontraktu i jego wykonanie przez skarżącego w żaden sposób nie spowodowałoby poprawy jego sytuacji życiowej nie mogą się ostać, ponieważ zarzucane uchybienia nie są podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Za niemający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa, polegający na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Należy pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu wyżej wymienionych sytuacji przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 u.p.s.). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika takich osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji życiowej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji własnej lub rodziny (art. 4 u.p.s.) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Zważywszy zatem, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale, uznać należy, że odmowa podpisania przez skarżącego kontraktu socjalnego, którego celem było złożenie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności oznaczała brak respektowania przez niego tych warunków, a co za tym idzie, uzasadniała wydanie decyzji odmownej w przedmiocie zasiłku okresowego. Brak współpracy ze strony skarżącego uniemożliwił bowiem uzyskanie orzeczenia o jego niepełnosprawności, a tym samym uniemożliwił organom ustalenie jego rzeczywistych potrzeb życiowych i rodzaju niezbędnych świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.